政府采购政策功能包括促进自主创新、节能环保、中小企业发展等诸多方面。本文对这几个方面的法律依据、相互关系、存在问题、国外经验借鉴、政策建议进行了详尽介绍，有利于我们理清思路、深刻认识政策功能发挥的重点、难点问题，对于进一步的政策研究和政策落实大有裨益。
当前，我国的政府采购事业已经进入了持续稳定、健康发展的新时期。除了不断增长的政府采购规模外，政府采购的政策功能逐渐显现。但是，政府采购制度和实践中还存在着诸多问题，影响了政府采购政策功能的发挥。所以，在新的形势下，深化对政府采购若干政策功能的认识，制定和完善相关政策、措施，积极探索和实现政府采购政策功能，具有一定的现实意义。
政府采购政策功能的基本内涵及法律依据
(一)政府采购政策功能的基本内涵与主要内容。
政府采购政策功能，是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下，实现政府的经济与社会宏观调控目标。政府采购的政策功能一般可分为两类。一类是政治调控，指政府可以通过谈判，以对外签订政府采购协议等方式来协调国际关系，维护国家利益，促进区域和全球经济的发展；另一类是经济调控，指政府通过制定一系列相关的政府采购法规政策，对国民经济进行总量调控、结构调整、协调发展，以促进自主创新、环境保护、节能减排、民族产业发展等一系列特定政策目标的实现。
政府采购政策功能的基本内涵随形势发展而变化，属于动态概念，从目前看，它的主要内容为支持自主创新、鼓励节能减排、保护生态环境、促进中小企业发展、保护民族产业、促进就业等。
(二)政府采购政策功能的法律依据。
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策的目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，
第十条又规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。这已充分体现了政府采购需发挥政策功能的立法精神。
为贯彻落实《政府采购法》的相关规定，2004年财政部、国家发改委印发了《节能产品政府采购实施意见》（财库[2004]185号），2005年又发布了《关于调整节能产品政府采购清单的通知》（财库[2005]159号）。2006年，财政部、国家环保总局联合印发《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库[2006]90号），国务院颁布了《关于实施〈国家中长期科学与技术发展规划纲要（2006—2020）〉若干配套政策的通知》，财政部也印发了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》（财库[2006]47号），明确了实施自主创新的政府采购政策。2007年以来，财政部相继印发了关于《自主创新产品政府采购预算管理办法》（国办发[2007]29号）、《自主创新产品政府采购评审办法》（国办发[2007]30号）、《自主创新产品政府采购合同管理办法》（国办发[2007]31号）等，国务院办公厅也出台了《国务院办公厅关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》等一系列政策和规定，给政府采购政策功能的具体实施提供了法律法规依据，创造了良好的制度条件。
(三)政府采购政策功能与采购政策之间的关系。
第一，政府采购政策功能是其固有的“人为化”功能。这可以从三个方面说明。一是从政府采购所要实现的目标来讲，调控经济、扶持民族工业发展等是政府采购的政策目标；政府采购的基本目标是保证政府日常政务需要，采购质优价廉的货物、工程和服务，政府采购的政策目标实现，必须保证其基本目标的实现。二是从功能角度来看，调控经济、抑制腐败等是政府采购的政策功能；政府采购的基本功能，是政府在购买到合乎质量要求产品和服务的同时，所具有的调节经济运行、保护环境等方面的能力。政府采购的基本功能是采购活动固有的、自发的发挥着作用；而政府采购的政策功能，是政府在完成采购任务的同时，人为“聚焦”，然后通过采购政策加以“放大”的功能。三是从政府对采购活动的要求来讲，调控经济、保护环境是政府对采购的政策要求，而其基本要求是满足政府的消费（货物、服务）和投资（工程）需求。
第二，政策功能的发挥需要有具体的采购政策来引导。主要有两方面的理由：一是从时序上看，政府采购以满足政府消费需求为己任，早在自由市场经济时期已经存在。1782年英国设立的文具公用局，其目的就是为政府部门采购办公用品而成立的；而政府采购的政策功能则是在凯恩斯宏观经济理论出现以后，伴随着政府干预国民经济活动以及市场失灵等情况才出现的。二是从主次上看，一方面，满足政府的消费需求是政府采购的主要目标，调控经济、保护环境等其他目标是在主要目标完成情况下政府所“追求”的目标，如果不顾政府采购的主要目标不仅会造成财政资源的浪费，而且也违背了建立政府采购制度的初衷；另一方面，如果政府没有明确的采购政策，采购活动自发地进行，同样的采购额度是难以发挥其政策功能的，其相应的政策目标也是难以实现的。也就是说，政府采购政策功能的发挥必须以执行政府的采购政策为前提；采购政策目标的实现，也必须以执行采购政策为前提，否则其政策功能难以发挥，政策目标也难以实现。
第三，政策功能的发挥需要有切实可行的采购政策来保证。在“采购目标——采购政策——政策功能发挥”这一系列链条中，采购政策是实现采购目标，发挥政策功能的关键环节。为此，制定一系列配套的、有很强操作性的采购政策就成为能否发挥政策功能、发挥好坏的关节点。由于采购政策是根据采购目标确定的，而采购目标又是根据经济社会发展的要求框定的，因此，在进一步贯彻《政府采购法》的同时，应针对国民经济发展的需要，结合有关经济政策，制定出既能上下衔接、又能左右连贯的采购政策，以确保采购政策功能的发挥、采购目标的实现。如，在利用政府采购调控宏观经济健康发展的问题上，如何调控总量，促进经济的可持续发展；如何调控结构，促使产业结构优化和产业升级；如何调节价格，促使物价稳定；如何调整分配，促进分配公平等等，这些都需要有可依据的采购政策和可操作的方法程序，才能实现相关目标。
发挥政府采购政策功能存在的主要问题
认识不足，难以形成动力机制。我国政府采购制度实施时间不长，目前，多数单位认为政府采购只是节减财政资金、预防腐败的一项制度革新，对政府采购政策功能的概念、作用、意义以及对履行政府采购政策功能的责任和义务认识不足。在采购活动中，采购代理机构更重视采购程序合法，采购人也只关注采购结果是否满意，对政府采购政策功能的实施，缺乏积极参与、认真落实的意识与动力。
法规缺失，具体执行难度较大。《政府采购法》虽然提出了发挥政府采购政策功能的要求，但由于没有完备的配套操作细则，使政府采购政策与采购政策功能之间的衔接不尽完备。
如，《政府采购法》第十条规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。但是，在经济全球化的背景下定义什么是本国货物并不容易，由于目前缺乏对“本国货物”进行准确界定的法律依据，依公平竞争和不得歧视的法律原则，要发挥保护“国货”的政策功能比较困难。
又如，《政府采购法》第九条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策的目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，明确了要将政府采购中的一定份额给予中小企业，我国的《中小企业促进法》同样也要求扶持他们快速发展。但是，实际操作中如何认定中小企业？应该给予怎么样的扶持？没有确定的标准和强制性措施，采购人或采购代理机构不执行法律或“政策”应该承担什么样的法律责任？两部法律中都还找不到明确的依据。
再如，财政部与发改委、国家环保总局出台的《节能环保政府采购实施意见》（财库[2004]185号）和《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库[2006]90号）虽然使节能产品和环境标志产品在政府采购时有了选择依据，但其局限性也相当明显，主要是清单的标准缺乏广泛性。我国目前实施的节能、环保标志有4种，即十环标志、环境标志II型、节能标志和能效标识，清单仅覆盖其中部分标志产品，不能覆盖全部节能环保产品，且清单调整需要1年左右的时间，不能及时反映节能环保产品发展的最新情况，动态性差。
相关部门协同管理机制尚未理顺。要发挥政府采购政策功能，会涉及方方面面和多个领域，单靠财政部门一家难于奏效，需要相关部门的协调和配合，比如，对绿色环保产品的界定，会涉及环保部门和其他相关政府部门；又如，对自主创新型企业和自主创新产品的界定，会涉及科技部门和知识产权部门等，各相关部门必须制定相应的认证标准和制度，这样，政府采购政策功能才得以实施；另外，政府采购政策功能的发挥，是否可得到相关税收政策的支持，使政府采购政策功能叠加发挥效应，这些都必须有人牵头落实，没有具体的协调措施和办法，政府采购政策功能就无法顺利发挥作用。
监管环节缺乏相应保障措施。要使政府采购政策功能得以有效发挥，除了实施方面的制度建设之外，在管理、监督上应有相应的保障措施。如，与政府采购政策功能相适应的预算管理制度、落实政府采购政策功能的检查监督制度、检验政府采购政策功能效率的评价制度、政策功能分类汇总的统计制度等，这些保障性和基础性制度的缺乏，将会阻碍政府采购政策功能的有效发挥。（上）
来源：中国政府采购网
