编者按 鼓励自主创新是政府采购的一项重要政策功能，如何将这项政策功能发挥好值得深入研究。本文针对政府采购促进汽车产业自主创新的现状进行了分析，从中找出了目前政策操作性不强的原因，并在此基础上提出了自己的政策建议。文章观点到位，论据翔实，值得一读。

　政府采购支持自主创新是大势所趋

　　国际成功经验众多

　　早在1958年，美国就在国防部成立了先进国防项目研究局（Defense Advanced Projects Research Agency ，DAPRA）。该局的主要任务就是应用巨额的预算资金大力促进美国国防领域的技术创新，保持美国在世界军事技术领域的领先地位。该局通过预见和发现有战略前景的研究项目，将其委托给国内研究机构或企业并预先购买其预期的研究成果和产品，从而为这些具有很强创新性但风险也很高的技术或产品提供最初的市场需求。其经典的成功案例包括隐形技术、无人驾驶飞机、全球定位系统和ARPANET（因特网的前身）。政府采购在这些领域发挥了不可替代的作用。2005年欧盟理事会支持了Wim Kok报告中“政府采购可以用于为新的研究和创新密集型产品提供先导市场”的内容，并要求成员国将采购的重点放在创新产品和服务上。

　　我国相关政策频繁出台

　　我国明确提出应用政府采购政策来促进自主创新的时间比较晚，但是发展十分迅速。2006年国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，其中指出了要实施促进自主创新的政府采购，具体要求：制定《政府采购法》实施细则，鼓励和保护自主创新；建立政府采购自主创新产品协调机制；对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府实施首购政策；对企业采购国产高新技术设备提供政策支持；通过政府采购，支持形成技术标准。该规划的出台突出了政府采购促进自主创新的政策功能。2008年国务院颁布的《国家知识产权战略纲要》强调要运用政府采购政策等引导和支持市场主体创造和运用知识产权。财政部已经制定出台了在政府采购中鼓励自主创新产品的一系列优惠政策。目前，很多省市已经出台了自主创新产品的认定办法并公布了认定的自主创新产品目录，在本级政府组织的政府采购中对认定的自主创新产品给予优惠。目前全国性的《政府采购自主创新产品目录》尚未出台，在中央一级的政府采购中对于自主创新产品的鼓励作用尚未体现。

　我国汽车产业自主创新刚起步

　　汽车产业是国民经济的重要支柱产业，在国民经济中发挥着重要作用。进入本世纪以来，我国汽车产业高速发展，形成了多品种、全系列的各类整车和零部件生产与配套体系，产业集中度不断提高，产业技术水平明显提升，已经成为世界汽车生产大国。同时，我国汽车产业的发展也面临很多的挑战，自主创新面临的问题比较突出。在现代工业中，专利保护是对工业创新技术进行法律保护的重要手段，因此本文选取专利数据作为评价创新能力的核心指标。

　　从国家知识产权局专利局公开的统计数据来看，我国汽车企业的专利申请情况与国外汽车企业在我国的专利申请情况相比主要有以下几个特点：

　　专利申请数量少

　　以一般车辆部分（国际专利分类表中B60部分）和发动机部分（国际专利分类表中F02部分）为例，截止到2008年11月30日，国家知识产权局专利局公开的申请共计89116项，其中发明专利36805项、实用新型52311项。其中丰田自动车株式会社申请1819项，本田技研工业株式会社申请1687项，而在该领域中申请最多的中国汽车企业比亚迪股份有限公司和奇瑞汽车有限公司的申请数量仅为390项和291项，国内汽车企业中专利申请数量超100项的企业非常少。

　　发明专利少

　　汽车领域的专利主要包括发明专利和实用新型专利，外观专利比较少。其中最能反映核心技术内容的专利类别是发明专利。我国汽车企业的发明专利申请数量与国外企业相比差距较大。仍以上面所述的专利领域为例，丰田自动车株式会社和本田技研工业株式会社发明专利申请为1785项和1647项，发明申请占三类申请比例为98.1％和97.6％。而比亚迪股份有限公司和奇瑞汽车有限公司的发明申请数量为146项和144项，发明申请占三类申请比例为50.3％和49.5％。其他国内汽车企业的相应同类数据远小于比亚迪股份有限公司和奇瑞汽车有限公司的数据。

　　申请增长速度快

　　由于我国专利制度建立比较晚，在改革开放初期，众多汽车企业没有认识到自主创新对于自身发展的重要性，因此申请专利数量比较少。随着中国加入世界贸易组织，更多的国外企业在中国扩大市场，中国的汽车企业逐渐认识到了自主创新和自主知识产权的重要性，从1985年到1999年汽车领域的专利申请年申请量始终没有突破1000项，而在2000年后申请数量逐年大幅增长，从2000年的1311项增长到2006年的6559项，年平均增长速度为43％。

　　合资企业申请专利少

　　《2008环境标志产品政府采购清单》中包括19家合资企业，基本包括了我国主要的汽车合资企业，这1９家企业共申请专利519项，其中外观专利占71％、发明专利仅占5.4％。这与设立这些合资企业的国外投资公司在华申请情况形成了鲜明的对比。

　　由此可见，虽然我国自主品牌汽车企业的创新能力与国外先进企业的创新能力还存在一定的差距，但是我国汽车产业自主创新的主要力量仍然是自主品牌汽车企业。对于自主品牌汽车企业而言，自主创新是企业发展的必由之路，自主品牌企业要在日益激烈的市场竞争中保持竞争力就必须拥有先进的核心技术，而这些核心技术不可能通过购买或者合作从国外先进企业获得，只有通过自主创新形成自主知识产权才能为企业发展注入新的活力。

　　对于中国汽车产业而言，自主创新的重任只能由自主品牌企业来完成，因为国外先进企业不愿意放弃作为企业核心竞争力的核心技术，不愿意将核心技术转让给在华的合资企业，而在华的合资企业主要从事产品生产，很难成为自主创新的主体力量。’

汽车自主创新期待政采促进

　　相关政策仍待进一步落实

　　2006年出台的《环境标志产品政府采购实施意见》规定“各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品”，明确了环境标志产品优先采购的原则。同时出台的首批《环境标志产品政府采购清单》将汽车类产品纳入了其中。在此之前财政部发布了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》，但是没有形成具体的操作办法。2007年财政部出台了一系列专门针对采购自主创新产品的优惠政策，在《自主创新产品政府采购预算管理办法》中明确规定了“采购人在政府采购活动中，应当优先购买自主创新产品”。从科技部公布的《首批国家自主创新产品名单》来看，该名单包括8大类自主创新产品，其中的现代交通类中就包括了汽车。按照《自主创新产品政府采购预算管理办法》的规定，政府采购自主创新产品目录由财政部会同科技部等有关部门在国家认定的自主创新产品范围内研究制定，因此最终的目录范围不会超出国家自主创新产品名单的范围。

　　目前财政部尚未出台《政府采购自主创新产品目录》，因此在政府采购实践中，优先采购的主要是节能产品和环境标志产品。在评价节能和环境标志产品时对于自主创新的考虑因素比较少，对于汽车产品而言，政府采购中采购的重点是列入《环境标志产品政府采购清单》中的汽车产品。

　　合资汽车创新动力不足

　　从目前汽车产品的政府采购实践来看，采购产品主要是合资企业的产品，而这些企业很少进行自主创新活动。

　　以2008年中央国家机关汽车集中采购金额前十名情况为例，生产厂商中90％是中外合资的企业，仅有沈阳华晨金杯汽车有限公司的自主品牌产品金杯汽车名列第九位。而地方的汽车采购情况与中央国家机关汽车集中采购情况基本类似，以2005年到2007年湖南省和浙江省汽车的采购数量为例，湖南和浙江两省连续三年中位列前三的全部都是国外品牌。

　　从全国范围来看，依照2004年公布的统计数据，全国政府采购小汽车总规模154.7亿元，其中按照金额排列位于前十位的全部都是国外品牌，其总额为92.22亿元，占总量的59.6％。

　　如果将排名在后的国外品牌全部统计计算，所占比例将更大。其中除了4.62亿元属于进口外，其余都是由中外合资企业生产，这些企业的设立目的主要是产品生产，其技术支持主要由其投资设立的公司来完成和投入。这些合资企业自主创新的动力不足，因此自主创新的成果普遍比较少。

　　国内品牌汽车创新投入加大

　　与此相对照，国内品牌汽车企业在获得了政府采购的一定政策扶持之后，逐步加强了自主创新的投入，形成了一批自主创新成果。以奇瑞汽车为例，该企业在2005年进入到中央国家机关政府集中采购目录中，促使奇瑞在混合动力汽车、节能环保发动机等前沿科技的研发方面不断创新，该企业在2005年（含）之前的发明专利申请共计33项，在之后的2006年和2007年达到了106项和197项。

　出台目录需克服两大难题

　　目前，出现上述政府采购不能很好促进汽车产业自主创新的主要原因，在于专门鼓励自主创新的政府采购政策不能落实。

　　按照财政部制定的《自主创新产品政府采购预算管理办法》，自主创新产品是指纳入财政部公布的《政府采购自主创新产品目录》（以下简称目录）的货物和服务。目录由财政部会同科技部等有关部门在国家认定的自主创新产品范围内研究制定。科技部已经公布了《首批国家自主创新产品名单》，但是财政部的目录仍然没有出台。

　　自主创新产品的认定比较困难

　　究竟什么样的产品属于自主创新的产品，2006年科学技术部、国家发展和改革委员会和财政部制定的《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》中做了一些具体的要求限制。但是这些具体要求涉及了很多方面的条件，涵盖了是否符合产业政策、自主知识产权、自主品牌、创新程度、技术水平、产品质量以及市场前景等具体七个方面。

　　显然，财政部一个部门是无法完成这些具体指标的评价的。一个政府部门不可能使用太多的资源去做这些专业技术的识别，因此，专业技术的评价与行政体制之间的问题比较突出。

　　相关部门之间关系需理顺

　　目前产品认定的相关行政部门之间的相互统一协调比较困难。在《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》中规定申请认定国家自主创新产品应符合的条件中包括“在同类产品中处于国际领先水平”，从目前我们的工业化水平来看，要达到这样的技术水平还需要一段时期的发展，现代技术的发展是在原有技术的基础上不断发展进步的，产品性能和质量改进大多是通过持续的局部改进来逐步积累实现的。

　　通过自主创新对原有的技术和产品进行改进，大部分情况下只能对于产品的特定性能进行改进发展，不一定能满足“国际领先水平”的要求。同时该办法还要求自主创新产品满足质量可靠和产品具有潜在的经济效益和较大的市场前景或能替代进口，如何评价产品质量以及怎样评价市场前景都需要由专门的机构来完成，这就需要多个部门之间的沟通协作。目前，缺乏指标化的操作机制，各个部门之间的分工合作关系有待进一步理顺。

相关政策的可操作性待提升

　　为了更加有效地发挥政府采购对于鼓励汽车产业自主创新的政策功能，可以从以下几个方面入手，着力提高相关政策的可操作性。

　　规范自主创新产品评价机制

　　由于评价自主创新需要考虑的因素比较多，因此很有必要规范自主创新产品的评价机制。由财政部门完成对于自主创新产品的认定是比较合理的，因为这样容易统一管理，集中实现政府采购的政策功能。但是对于具体技术指标的认定，应当由相关部门分别进行，最后由财政部门统一综合认定。对于自主知识产权和自主品牌，通过企业提供相应的证明文件比较容易认定。但是对于产品的创新程度就需要技术专家来评价和认定，这需要大量的人力和物力。事实上，在对自主创新产品的认定中包括自主知识产权的认定，而专利是知识产权的重要组成部分。在知识产权行政管理部门审批专利的过程中，对于技术和产品的先进水平已经做了相应的评价。发明专利的新颖性审查能够判断技术是否属于最新技术。对于自主创新产品的认定应当及时进行更新，当今世界的技术发展速度很快，很多的技术很难保持长期的领先地位，只有及时跟踪最新的科学技术发展方向，才能保证认定的是自主创新的产品，而不是已经过时的技术和产品。发明专利的创造性审查能比较准确地反映发明创造的创新程度。《专利法》中发明的创造性是指“与现有技术相比，该发明具有突出的实质性特点和显着的进步”，发明专利的创造性评价可以应用于是否满足《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》中“应用新技术原理、新设计构思，在结构、材质、工艺等方面对原有产品有根本性改进，显着提高了产品性能”要求的评价。因此，可以借助专利审查的程序完成对于自主创新产品的技术水平评价，节约资金和时间。

　　结合产业政策引导技术方向

　　《汽车产业调整和振兴规划》中的四个基本原则是：坚持扩大内需、坚持结构调整、坚持自主创新和坚持产业升级。产业调整和振兴的主要任务中包括“培育汽车消费市场”、“支持企业自主创新”、“实施新能源汽车战略”以及“实施自主品牌战略”等等。事实上，政府采购在上述四项任务中都能发挥积极的作用。一方面，这四项任务各有侧重，另一方面，这四项任务又是紧密联系在一起的。其核心要素就是自主创新，自主创新是“实施新能源汽车战略”以及“实施自主品牌战略”的重要条件，不管是新能源汽车战略还是自主品牌战略都需要自主创新作为技术支持，同时通过自主创新提高了产品的质量，才能增加消费者对于消费汽车的信心。在政府采购中，应当体现出产业政策的导向性，对于纯电动汽车、充电式混合动力汽车、普通型混合动力汽车和新燃料汽车应给与特别的重视和优惠。

　　抓住机会扶持自主品牌汽车

　　实施自主品牌战略具体是指“在技术开发、政府采购、融资渠道等方面制定相应政策，引导汽车生产企业将发展自主品牌作为企业的战略重点，支持汽车生产企业通过自主开发、联合开发、国内外并购等多种方式发展自主品牌”，其中明确了以政府采购这个手段来鼓励自主品牌。

　　但是正如一些学者所述“中国的发展需求与世界贸易组织的规则有矛盾”。目前我国已经提出了加入GPA的申请，但是尚未加入。虽然目前我国政府没有义务采购非本国的产品和服务，而且即使将来加入到GPA后也会选择部分行业分步实施，但是目前我国自主品牌汽车企业整体技术研发实力与国外品牌企业之间还是存在较大的差距。随着我国关税的不断降低，更多的国外品牌汽车进入到我国市场，自主品牌汽车的价格优势也会很快消失，这样，政府采购对于汽车企业的优惠政策就显得尤为重要。当前尚未加入GPA，对于我国自主品牌汽车企业来说是一个获得政府采购支持的绝佳机会。