政府采购效率分析与政策建议
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发布日期：2010年07月08日
随着政府采购制度由初创阶段向全面发展阶段的转型过渡，政府采购的效率问题越来越突出，特别是随着政府采购规模的快速增长、采购范围的不断拓展以及与经济社会发展关联度的增强，政府采购的效率问题成为困扰政府采购各当事人的一大难题，也成为社会广泛关注的一个话题，是目前和今后更长时期内政府采购制度改革进程中需要解决的一项重大课题。
规范与效率的统一是一种必然的选择
规范是政府采购制度存在的基础。实行政府采购制度就是要建立现代、科学、法治的政府采购运行机制，规范政府采购支出的管理，解决过去分散采购制度下存在的诸多不规范问题。没有规范的政府采购程序和行为就没有政府采购制度生存和发展的空间，就没有政府采购制度存在的价值。政府采购是一种市场交易行为，公开、公平、公正是其基本要求，政府采购制度下的采购工作必须比分散采购制度下的采购工作更加规范。
效率是政府采购制度的内在要求。提高效率是政府采购制度的内在要求，没有效率的不断提高就没有政府采购的持续健康发展。从长期实行部门和单位分散采购制度改变为实行政府集中采购制度后，在政府采购法律、制度、预算、计划、方法等还不健全的阶段，必然带来采购效率的损失。
政府采购的规范需要各个环节的规范，各个环节如果都得到了规范，政府采购的效率才能得到保障。目前正是由于诸多环节还没有得到规范，或者説规范的程度还不高，致使政府采购的效率大量流失。从这个角度来看，不是由于规范降低了效率，恰恰是由于还不够规范影响了效率。
现阶段影响政府采购效率的主要因素
现在大家谈及的政府采购效率往往更多的是指采购项目的完成时间，也即采购项目的采购周期，包括采购计划的编报、采购项目的审批、采购项目的招标活动组织、合同的签订、项目的组织实施、项目的验收、资金的支付等诸多环节。
不可忽视的一个问题是，人们往往把效率低的问题归咎到政府集中采购机构，认为是政府集中采购机构工作效率低下造成的，笔者认为这是一种片面的认识。只有全面、准确地认识影响政府采购效率的各种因素，才能更好地解决这个问题，从而促进政府采购制度健康快速的发展。
笔者认为，现阶段影响政府采购效率的主要因素是：
第一，政府采购的无计划性。
政府采购预算是政府采购实施的基础，政府采购预算编制的水平直接影响到政府采购的组织实施。目前，由于实施部门预算改革的时间还比较短，政府采购预算的编制还难以做到精细化、科学化、刚性化。实际工作中，采购计划的编制相对滞后，计划编制还比较宽泛，弹性较大。项目的审批往往是“一事一审”、“一项一批”，采购任务缺乏计划性，集采机构不知道今年采购什么、采购多少、什么时间采购，往往是相同的货物，在天天不断地重复组织。据不完全统计，山西省省级集中采购机构2008年IT类产品采购任务金额7.2亿元，占全年采购任务总额的60%；100万元以下的项目270个，占到全年采购项目总数的59%。不但政府采购的规模效应难以体现，加大了采购的成本，而且严重影响了政府采购的效率。
第二，采购需求的非理性。
采购人在提供采购需求时，由于对市场信息和产品知识了解有限，只能根据预算的多少选择一款商品，删掉品牌，照搬照抄技术指标，经过招标、质疑、复议、废标、再招标，结果质疑增多，废标率上升，效率同时下降。集中采购机构加强审核，进行标前论证，结果带来采购需求一拖再拖，无法提供。据不完全统计，山西省集中采购机构2008年上半年受理的采购项目从财政部门审批后到采购人最终提供技术参数平均需要22天，最长的需要100多天。废标率达到了30%以上。有的项目甚至需要组织4-5次招标活动才能完成。
第三，制度体系的不完整性。
由于政府采购管理制度的还不够完善，有些规定还比较宽泛，有些规定还不尽合理，有些环节还是空白，政府采购各环节发展具有不均衡性，这样也给政府采购带来了效率的损失。比如采购合同的签订，法律规定在中标、成交通知书发出之日起30日内签订政府采购合同，但逾期的行为很难得到处罚，采购人由于自身的利益拒绝签订政府采购合同的现象也时有发生；采购项目的组织实施以及项目的验收，由于缺乏必要的监督，重招标、轻验收的现象还比较普遍。又如执行机构体制、操作规程以及招标形式以外的采购方式程序等内容均未明确，产生监管、执行职责不清，采购方式运用不合理，某些采购环节中缺乏监督与约束，甚至无章可循，在具体操作程序上，人为因素还是较大，工作人员自由裁量行为仍然缺乏控制。例如在招标采购中，投标人资质应当由谁来审核，评分细则应当怎样确定，招标活动中询标的界限在哪里等，由于缺乏明确的规定，出现问题是难以避免的。
第四，从业人员专业化素质缺乏。
政府采购是一项法律性、政策性和技术操作性较强的系统工程，要求从事政府采购的相关人员必须具备一定的理论知识和专业知识。现阶段，一些采购人对政府采购常识了解还不多，容易对政府采购工作产生误解，甚至产生抵触情绪；一些集中采购机构的从业人员业务素质和专业知识参差不齐，操作规范程度亟待加强，这些因素同样制约着政府采购工作效率的提高。专业化是政府采购的必然要求和健康发展的保障。提高专业化水平是深化政府采购制度改革必须解决的一个“软实力”。
第五，市场发展的局限性。
政府采购是以市场为依托而进行的一种交易活动，市场的发育程度以及诚信度都会直接影响到政府采购的效率。比如由于市场发展的地域性差异，有些商品在本地区的竞争还不够充分，而我们又必须按照法律的规定实行公开招标，结果参与的供应商不足3家只能废标处理，重新变更采购方式，再次组织招标活动，采购周期加长在所难免。又如，由于社会诚信体系建设还存在较大的缺陷，有些供应商还缺乏诚信，在投标中复制招标文件，在项目的实施中采取偷梁换柱的办法，致使项目的实施难以如期顺利进行。甚至有的供应商专门为政府采购量身定做，相同的品牌型号，在配置上市场销售的和为政府采购项目提供的完全不一样。(未完待续)
来源：中国财经报
规范与效率的统一是一种必然的选择
规范是政府采购制度存在的基础。实行政府采购制度就是要建立现代、科学、法治的政府采购运行机制，规范政府采购支出的管理，解决过去分散采购制度下存在的诸多不规范问题。没有规范的政府采购程序和行为就没有政府采购制度生存和发展的空间，就没有政府采购制度存在的价值。政府采购是一种市场交易行为，公开、公平、公正是其基本要求，政府采购制度下的采购工作必须比分散采购制度下的采购工作更加规范。
效率是政府采购制度的内在要求。提高效率是政府采购制度的内在要求，没有效率的不断提高就没有政府采购的持续健康发展。从长期实行部门和单位分散采购制度改变为实行政府集中采购制度后，在政府采购法律、制度、预算、计划、方法等还不健全的阶段，必然带来采购效率的损失。
政府采购的规范需要各个环节的规范，各个环节如果都得到了规范，政府采购的效率才能得到保障。目前正是由于诸多环节还没有得到规范，或者説规范的程度还不高，致使政府采购的效率大量流失。从这个角度来看，不是由于规范降低了效率，恰恰是由于还不够规范影响了效率。
现阶段影响政府采购效率的主要因素
现在大家谈及的政府采购效率往往更多的是指采购项目的完成时间，也即采购项目的采购周期，包括采购计划的编报、采购项目的审批、采购项目的招标活动组织、合同的签订、项目的组织实施、项目的验收、资金的支付等诸多环节。
不可忽视的一个问题是，人们往往把效率低的问题归咎到政府集中采购机构，认为是政府集中采购机构工作效率低下造成的，笔者认为这是一种片面的认识。只有全面、准确地认识影响政府采购效率的各种因素，才能更好地解决这个问题，从而促进政府采购制度健康快速的发展。
笔者认为，现阶段影响政府采购效率的主要因素是：
第一，政府采购的无计划性。
政府采购预算是政府采购实施的基础，政府采购预算编制的水平直接影响到政府采购的组织实施。目前，由于实施部门预算改革的时间还比较短，政府采购预算的编制还难以做到精细化、科学化、刚性化。实际工作中，采购计划的编制相对滞后，计划编制还比较宽泛，弹性较大。项目的审批往往是“一事一审”、“一项一批”，采购任务缺乏计划性，集采机构不知道今年采购什么、采购多少、什么时间采购，往往是相同的货物，在天天不断地重复组织。据不完全统计，山西省省级集中采购机构2008年IT类产品采购任务金额7.2亿元，占全年采购任务总额的60%；100万元以下的项目270个，占到全年采购项目总数的59%。不但政府采购的规模效应难以体现，加大了采购的成本，而且严重影响了政府采购的效率。
第二，采购需求的非理性。
采购人在提供采购需求时，由于对市场信息和产品知识了解有限，只能根据预算的多少选择一款商品，删掉品牌，照搬照抄技术指标，经过招标、质疑、复议、废标、再招标，结果质疑增多，废标率上升，效率同时下降。集中采购机构加强审核，进行标前论证，结果带来采购需求一拖再拖，无法提供。据不完全统计，山西省集中采购机构2008年上半年受理的采购项目从财政部门审批后到采购人最终提供技术参数平均需要22天，最长的需要100多天。废标率达到了30%以上。有的项目甚至需要组织4-5次招标活动才能完成。
第三，制度体系的不完整性。
由于政府采购管理制度的还不够完善，有些规定还比较宽泛，有些规定还不尽合理，有些环节还是空白，政府采购各环节发展具有不均衡性，这样也给政府采购带来了效率的损失。比如采购合同的签订，法律规定在中标、成交通知书发出之日起30日内签订政府采购合同，但逾期的行为很难得到处罚，采购人由于自身的利益拒绝签订政府采购合同的现象也时有发生；采购项目的组织实施以及项目的验收，由于缺乏必要的监督，重招标、轻验收的现象还比较普遍。又如执行机构体制、操作规程以及招标形式以外的采购方式程序等内容均未明确，产生监管、执行职责不清，采购方式运用不合理，某些采购环节中缺乏监督与约束，甚至无章可循，在具体操作程序上，人为因素还是较大，工作人员自由裁量行为仍然缺乏控制。例如在招标采购中，投标人资质应当由谁来审核，评分细则应当怎样确定，招标活动中询标的界限在哪里等，由于缺乏明确的规定，出现问题是难以避免的。
第四，从业人员专业化素质缺乏。
政府采购是一项法律性、政策性和技术操作性较强的系统工程，要求从事政府采购的相关人员必须具备一定的理论知识和专业知识。现阶段，一些采购人对政府采购常识了解还不多，容易对政府采购工作产生误解，甚至产生抵触情绪；一些集中采购机构的从业人员业务素质和专业知识参差不齐，操作规范程度亟待加强，这些因素同样制约着政府采购工作效率的提高。专业化是政府采购的必然要求和健康发展的保障。提高专业化水平是深化政府采购制度改革必须解决的一个“软实力”。
第五，市场发展的局限性。
政府采购是以市场为依托而进行的一种交易活动，市场的发育程度以及诚信度都会直接影响到政府采购的效率。比如由于市场发展的地域性差异，有些商品在本地区的竞争还不够充分，而我们又必须按照法律的规定实行公开招标，结果参与的供应商不足3家只能废标处理，重新变更采购方式，再次组织招标活动，采购周期加长在所难免。又如，由于社会诚信体系建设还存在较大的缺陷，有些供应商还缺乏诚信，在投标中复制招标文件，在项目的实施中采取偷梁换柱的办法，致使项目的实施难以如期顺利进行。甚至有的供应商专门为政府采购量身定做，相同的品牌型号，在配置上市场销售的和为政府采购项目提供的完全不一样。(未完待续)
来源：中国财经报
