分散采购理论知识
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发布日期：2011年03月04日
分散采购是政府采购的组织形式之一，是指采购人使用财政性资金采购政府集中采购目录以内限额标准以下、政府集中采购目录以外限额标准以上的货物、服务和工程的政府采购活动。
从内容上说，是属于集中采购目录以外的项目，而且不得超过目录内限额标准，这种定位已经把分散采购的范围严格限定住了，而采购人基于传统的购买理论，难以逃脱自行购买的欲望，协议供货确定同品牌内多家供应商，能部分满足采购人的自行购买欲望，而分散采购不同于零星的协议供货需求，有相当的技术含量和操作性，采购人追求分散采购的目的比较明确，就是要操作方便，便于对时间控制，便于对供应商控制，总是寻找某些冠冕堂皇的理由来谋求分散采购的操作权，因此分散采购管理权是决定采购是否达到目的的关口，而分散采购审定就变成了焦点问题，就如同采购方式由谁决定一样，分散采购决定权的争论也是不可避免的。
操作流程要规范
审批：单位分散采购项目应填写《政府采购计划申请表》，报采购中心审核，报采购管理部门备案，政府采购管理处有权对采购项目类别、采购预算大小、采购人组织采购能力等情况进行监督检查。对未经审核批准的不得擅自实行分散采购。
采购方式：考虑到分散采购的特殊适用条件，采购方式一般以竞争性谈判为主，达到公开招标限额要求的必须公开招标，不得以种种借口规避公开招标而寻求分散采购。
委托形式：政府分散采购可以由采购人自行组织采购。采购人不具备编制招标文件和组织评标能力的应当委托采购代理机构（包括集中采购机构和获省财政厅登记备案的招标代理机构）代理采购。采购人委托采购代理机构采购的，应当与其签订委托代理协议书，具体委托事宜应当在委托协议书中明确。
组织实施步骤与要求
1、成立项目采购工作组。从单位办公室、财务、纪检监察及项目使用等部门抽调人员组成项目采购工作组，具体负责分散采购各项工作。
2、发布信息。有关分散采购的信息应按规定在当地政府采购网及其他规定媒体公开发布。
3、制作招标文件及评分办法。招标文件应当包括招标项目的设备数量、质量要求、技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求及评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。
4、抽取评审专家。采购人委托采购代理机构或自行组织的分散采购所需评审专家必须按规定在政府采购评审专家库中随机抽取。
5、组织开标评标。采购单位应在规定时间组织开标、评标和定标。
6、现场监标。分散应当邀请政府采购监督机关实施现场监督。政府采购监督管理机构视情况需要决定是否实行现场监督。
7、签定合同及组织验货。采购单位和中标供应商应在规定时间内及时签定合同。采购单位及时组织验收活动，验收通过后出具验收报告。
8、资料备案。分散采购的信息发布材料、招标文件、评标材料、开标记录等资料应按规定报送监管部门备案。
9、资金支付。纳入政府采购专用帐户支付。
10、档案管理。部门或单位应当建立分散采购档案管理制度,真实、全面反映和记录分散采购活动情况。分散采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少十五年。
11、内部管理。部门或单位应当加强系统内部政府采购工作的管理,指定专门机构（或专人）负责政府采购事宜，健全内控机制,及时发现并纠正管理工作中存在的漏洞,确保各项规定的贯彻落实。
12、违规处罚。根据《中华人民共和国政府采购法》等相关法规规定，由财政部门会同相关部门对违规行为依法作出处理。
分散采购要明确适用标准
明确分散采购的标准,是为了更好地执行分散采购,也是防止权力滥用、使用双重标准的良策。政府采购目录以外、目录内限额以下的采购项目是分散采购适用的基本标准。而有些地方的分散采购规定具有灵活性，也是导致不规范的操作之源：使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织的分散采购活动,属于集中采购目录范围内的项目因特殊情况经政府采购监管部门批准而自行组织采购的，也属于分散采购的范围。这样一来审核标准就很难把握了，而且财政部门直接决定某项目可以分散采购，绕开了集中采购机构，行使职能已经越位。
领导审批不具备法律依据
有些地方分散采购一切事务管理由财政部门负责，对于超出限额标准而在集中采购目录内的采购项目，也定成分散采购，而且集中采购机构还没有知情权，对于有些特殊项目确实需要申报分散采购时，监管部门又实行多重标准，美其名曰，我们也不能随便定，都是请示领导决定的，试问领导能随便决定分散采购吗？不能排除个别监管人员假公济私，借领导之明而达到自己的私利，即使在领导的批示面前，已经公布的分散采购标准也应该执行，领导违反规定是没有法律依据的，从中也能进一步显示了分散采购管理权也要实行“采管分离”的重要性。
分散采购与集中采购目录的关系
分散采购是以集中采购目录以外的项目作为采购范围的，两者累加的整体就是政府采购的全部，两者的关系可谓相辅相成。政府采购目录是从不完善走向完善，而分散采购是根据政府采购事业的发展，随着抓大放小理念的实施，政府采购规模的扩大，随着采购人整体素质与业务水平的提高而有所壮大。我们知道，目前的政府采购业务量很大，工作很琐碎，在不违背法律原则和整体利益的前提下，积极而稳步地推进分散采购试点是必要的，协议供货和定点采购从某种程度上就是分散采购的理论延伸，分散采购的前景与代理机构资格的认定有必然联系，也是政府采购向市场化运作的一种尝试。
分散采购与公开招标无缘
有些地方的财政部门规定，分散采购达到公开招标数额标准的必须进行公开招标，工程类的招标应按《招标投标法》组织，货物和服务类的公开招标应按《政府采购货物和服务招标投标管理办法》组织，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式或者变更原已批准确定的采购方式的，应当在采购活动开始前获得政府采购监管部门的批准。这种规定似乎把分散采购提升到集中采购的高度与层次，对于一个地市来说，分散采购的限额要求一般是5-10万，理论上让分散采购实行公开招标是荒唐的，而且让分散采购履行政府采购的五种采购方式，采购人是不具备条件的，分散采购似乎变成了分散形式的集中采购了。
分散采购具有限制性
首先信息发布的周知性不强，好一点的有可能在当地网站上发布，但一般情况下，仅是通过口耳相传，通过关系与人情来选定供应商，信息不对称现象在一定范围内存在。
其次，采购时限很短，供应商准备工作不充分。现在许多采购人获取分散采购的理由比较相似，就是采购时间紧迫，按照正常的政府采购规定的时间是完成不了的，所以才选取分散采购来满足时间上的需求，根本不考虑规范操作性的问题。
第三，操作不是很规范，定标以后会受到供应商的质疑。目前实行的分散采购一般情况不邀请评委参与评标，就是邀请评委也是形式上的，决定权在单位领导和具体经办人手中，从这个角度上说，分散采购是是低层次的，是脱离规范性的政府采购之外的采购行为。开标现场记录与相关资料的管理不是很乐观，形式主义比较明显。
第四，分散采购的责任不明。由采购部门确定的分散采购项目，假如出现了供应商的投诉行为，由于监管、采购机构介入不多，要采购机构承担责任似乎不合情理，但既然是政府采购项目，采购机构也难逃监管不力之职，而且分散采购的决定是由采购机构作出的，理应承担责任（华东某市曾发生过类似的上诉案件），姑且不论决定是否合理。然而采购项目是由采购人实行的，采购机构没有介入，承担责任似乎有些冤枉，但目前流行的采购人邀请监管者现场监督的行为除外，因为监督并不是随便闲玩的，要起到应有的作用。客观上说，由于操作权的分离，分散采购的责任界定有难处。
分散采购应该接受监督
分散采购阳光操作的同时，我们也不能否认不光彩的暗中操作行为。特别是对分散采购权的取得方面，目前还没有很好地进行规范，其实世上没有不受监督的权力，只要措施得当，且能够雷厉风行，很多难题可以迎刃而解。各级采购部门可以借鉴政府采购信息公开发布的经验，在适合的媒体上公布分散采购的标准，审批条件，甚至所谓的特殊条款，在此基础上对所有的拟进行分散采购的项目进行公示，接受社会监督。假如分散采购劝是由财政部门直接决定的，也要拿出勇气来进行全面的公布，因为监管部门完整地公布只有自己知道的分散采购项目是不容易的，这方面监管部门要自加压力。公示有效期内接受信息反馈，完善和调整应同步进行。分散采购与部门集中采购分散采购与部门集中采购是两个概念，但又有密切的关系。
采购法第十八条规定，纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购，属于本部门、本系统有特殊需要的项目，应当实行部门集中采购，属于本单位有特殊要求的项目，经省级人民政府批准，可以自行采购。这条规定有助于我们对上述概念的理解。从采购范围上来说，分散采购包含部门集中采购与自行采购，但分散采购是集中目录以外的项目，两者有所区别。
从目前大部分操作实践方面看，分散采购就是部门集中采购，仅是采购范围上有所区别而已，采购实行的内容是一致的，当然从行政区域、层次角度上看，部门规模与管辖范围有区别，但不管职权大小，分散采购都要履行部门集中采购既定的方式方法，且自行采购审批权在省里，审批比较困难，自行采购的项目很少，即使很少的自行采购也要实行着分散采购的程序，因此分散采购与部门集中采购有操作形式上的一致性。
来源：陕西信息报
从内容上说，是属于集中采购目录以外的项目，而且不得超过目录内限额标准，这种定位已经把分散采购的范围严格限定住了，而采购人基于传统的购买理论，难以逃脱自行购买的欲望，协议供货确定同品牌内多家供应商，能部分满足采购人的自行购买欲望，而分散采购不同于零星的协议供货需求，有相当的技术含量和操作性，采购人追求分散采购的目的比较明确，就是要操作方便，便于对时间控制，便于对供应商控制，总是寻找某些冠冕堂皇的理由来谋求分散采购的操作权，因此分散采购管理权是决定采购是否达到目的的关口，而分散采购审定就变成了焦点问题，就如同采购方式由谁决定一样，分散采购决定权的争论也是不可避免的。
操作流程要规范
审批：单位分散采购项目应填写《政府采购计划申请表》，报采购中心审核，报采购管理部门备案，政府采购管理处有权对采购项目类别、采购预算大小、采购人组织采购能力等情况进行监督检查。对未经审核批准的不得擅自实行分散采购。
采购方式：考虑到分散采购的特殊适用条件，采购方式一般以竞争性谈判为主，达到公开招标限额要求的必须公开招标，不得以种种借口规避公开招标而寻求分散采购。
委托形式：政府分散采购可以由采购人自行组织采购。采购人不具备编制招标文件和组织评标能力的应当委托采购代理机构（包括集中采购机构和获省财政厅登记备案的招标代理机构）代理采购。采购人委托采购代理机构采购的，应当与其签订委托代理协议书，具体委托事宜应当在委托协议书中明确。
组织实施步骤与要求
1、成立项目采购工作组。从单位办公室、财务、纪检监察及项目使用等部门抽调人员组成项目采购工作组，具体负责分散采购各项工作。
2、发布信息。有关分散采购的信息应按规定在当地政府采购网及其他规定媒体公开发布。
3、制作招标文件及评分办法。招标文件应当包括招标项目的设备数量、质量要求、技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求及评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。
4、抽取评审专家。采购人委托采购代理机构或自行组织的分散采购所需评审专家必须按规定在政府采购评审专家库中随机抽取。
5、组织开标评标。采购单位应在规定时间组织开标、评标和定标。
6、现场监标。分散应当邀请政府采购监督机关实施现场监督。政府采购监督管理机构视情况需要决定是否实行现场监督。
7、签定合同及组织验货。采购单位和中标供应商应在规定时间内及时签定合同。采购单位及时组织验收活动，验收通过后出具验收报告。
8、资料备案。分散采购的信息发布材料、招标文件、评标材料、开标记录等资料应按规定报送监管部门备案。
9、资金支付。纳入政府采购专用帐户支付。
10、档案管理。部门或单位应当建立分散采购档案管理制度,真实、全面反映和记录分散采购活动情况。分散采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少十五年。
11、内部管理。部门或单位应当加强系统内部政府采购工作的管理,指定专门机构（或专人）负责政府采购事宜，健全内控机制,及时发现并纠正管理工作中存在的漏洞,确保各项规定的贯彻落实。
12、违规处罚。根据《中华人民共和国政府采购法》等相关法规规定，由财政部门会同相关部门对违规行为依法作出处理。
分散采购要明确适用标准
明确分散采购的标准,是为了更好地执行分散采购,也是防止权力滥用、使用双重标准的良策。政府采购目录以外、目录内限额以下的采购项目是分散采购适用的基本标准。而有些地方的分散采购规定具有灵活性，也是导致不规范的操作之源：使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织的分散采购活动,属于集中采购目录范围内的项目因特殊情况经政府采购监管部门批准而自行组织采购的，也属于分散采购的范围。这样一来审核标准就很难把握了，而且财政部门直接决定某项目可以分散采购，绕开了集中采购机构，行使职能已经越位。
领导审批不具备法律依据
有些地方分散采购一切事务管理由财政部门负责，对于超出限额标准而在集中采购目录内的采购项目，也定成分散采购，而且集中采购机构还没有知情权，对于有些特殊项目确实需要申报分散采购时，监管部门又实行多重标准，美其名曰，我们也不能随便定，都是请示领导决定的，试问领导能随便决定分散采购吗？不能排除个别监管人员假公济私，借领导之明而达到自己的私利，即使在领导的批示面前，已经公布的分散采购标准也应该执行，领导违反规定是没有法律依据的，从中也能进一步显示了分散采购管理权也要实行“采管分离”的重要性。
分散采购与集中采购目录的关系
分散采购是以集中采购目录以外的项目作为采购范围的，两者累加的整体就是政府采购的全部，两者的关系可谓相辅相成。政府采购目录是从不完善走向完善，而分散采购是根据政府采购事业的发展，随着抓大放小理念的实施，政府采购规模的扩大，随着采购人整体素质与业务水平的提高而有所壮大。我们知道，目前的政府采购业务量很大，工作很琐碎，在不违背法律原则和整体利益的前提下，积极而稳步地推进分散采购试点是必要的，协议供货和定点采购从某种程度上就是分散采购的理论延伸，分散采购的前景与代理机构资格的认定有必然联系，也是政府采购向市场化运作的一种尝试。
分散采购与公开招标无缘
有些地方的财政部门规定，分散采购达到公开招标数额标准的必须进行公开招标，工程类的招标应按《招标投标法》组织，货物和服务类的公开招标应按《政府采购货物和服务招标投标管理办法》组织，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式或者变更原已批准确定的采购方式的，应当在采购活动开始前获得政府采购监管部门的批准。这种规定似乎把分散采购提升到集中采购的高度与层次，对于一个地市来说，分散采购的限额要求一般是5-10万，理论上让分散采购实行公开招标是荒唐的，而且让分散采购履行政府采购的五种采购方式，采购人是不具备条件的，分散采购似乎变成了分散形式的集中采购了。
分散采购具有限制性
首先信息发布的周知性不强，好一点的有可能在当地网站上发布，但一般情况下，仅是通过口耳相传，通过关系与人情来选定供应商，信息不对称现象在一定范围内存在。
其次，采购时限很短，供应商准备工作不充分。现在许多采购人获取分散采购的理由比较相似，就是采购时间紧迫，按照正常的政府采购规定的时间是完成不了的，所以才选取分散采购来满足时间上的需求，根本不考虑规范操作性的问题。
第三，操作不是很规范，定标以后会受到供应商的质疑。目前实行的分散采购一般情况不邀请评委参与评标，就是邀请评委也是形式上的，决定权在单位领导和具体经办人手中，从这个角度上说，分散采购是是低层次的，是脱离规范性的政府采购之外的采购行为。开标现场记录与相关资料的管理不是很乐观，形式主义比较明显。
第四，分散采购的责任不明。由采购部门确定的分散采购项目，假如出现了供应商的投诉行为，由于监管、采购机构介入不多，要采购机构承担责任似乎不合情理，但既然是政府采购项目，采购机构也难逃监管不力之职，而且分散采购的决定是由采购机构作出的，理应承担责任（华东某市曾发生过类似的上诉案件），姑且不论决定是否合理。然而采购项目是由采购人实行的，采购机构没有介入，承担责任似乎有些冤枉，但目前流行的采购人邀请监管者现场监督的行为除外，因为监督并不是随便闲玩的，要起到应有的作用。客观上说，由于操作权的分离，分散采购的责任界定有难处。
分散采购应该接受监督
分散采购阳光操作的同时，我们也不能否认不光彩的暗中操作行为。特别是对分散采购权的取得方面，目前还没有很好地进行规范，其实世上没有不受监督的权力，只要措施得当，且能够雷厉风行，很多难题可以迎刃而解。各级采购部门可以借鉴政府采购信息公开发布的经验，在适合的媒体上公布分散采购的标准，审批条件，甚至所谓的特殊条款，在此基础上对所有的拟进行分散采购的项目进行公示，接受社会监督。假如分散采购劝是由财政部门直接决定的，也要拿出勇气来进行全面的公布，因为监管部门完整地公布只有自己知道的分散采购项目是不容易的，这方面监管部门要自加压力。公示有效期内接受信息反馈，完善和调整应同步进行。分散采购与部门集中采购分散采购与部门集中采购是两个概念，但又有密切的关系。
采购法第十八条规定，纳入集中采购目录属于通用的政府采购项目的，应当委托集中采购机构代理采购，属于本部门、本系统有特殊需要的项目，应当实行部门集中采购，属于本单位有特殊要求的项目，经省级人民政府批准，可以自行采购。这条规定有助于我们对上述概念的理解。从采购范围上来说，分散采购包含部门集中采购与自行采购，但分散采购是集中目录以外的项目，两者有所区别。
从目前大部分操作实践方面看，分散采购就是部门集中采购，仅是采购范围上有所区别而已，采购实行的内容是一致的，当然从行政区域、层次角度上看，部门规模与管辖范围有区别，但不管职权大小，分散采购都要履行部门集中采购既定的方式方法，且自行采购审批权在省里，审批比较困难，自行采购的项目很少，即使很少的自行采购也要实行着分散采购的程序，因此分散采购与部门集中采购有操作形式上的一致性。
来源：陕西信息报
