改进评标办法 提高招投标质量
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发布日期：2011年03月09日
作为市场配置资源重要途径的招投标活动，自《中华人民共和国招标投标法》2000年1月1日颁布施行以来，发挥的作用已经越来越明显，尤其是在有限公共资源、公共产品、公共服务的交易领域，招标已经成为一种最主要交易方式。《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《评标委员会和评标方法暂行规定》等法律、规章均有规定：“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标的依据。”。因此，评标标准和方法即评标办法是招标文件法定的核心内容之一。评标方法的选择及评标标准的设置是否科学、合法、合理，将直接影响招投标工作质量、招投标中标结果和招投标双方合法权益，是招投标各方关注的焦点，也是招投标监督管理工作的重点内容。
一、现行评标方法的归纳
2001年七部委第12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》根据《中华人民共和国招标投标法》规定了二种最常用的评标方法，即“综合评估法”、“经评审的最低投标价法”，同时又规定可以采用“法律、行政法规允许的其他评标方法”。之后，国家有关部委相继下发的招投标管理办法等规章所规定的评标方法也不尽相同。具有代表性的有：建设部2001年第89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十一条规定“评标可以采用综合评估法、经评审的最低投标价法或者法律法规允许的其他评标方法”； 2001年水利部令第14号《水利工程建设项目招标投标管理规定》中确定的评标办法包括“综合评分法”、“综合最低评标价法”、“合理最低投标价法”、“综合评议法”及“两阶段评标法”五种评标方法；交通部2006年第7号令《公路工程施工招标投标管理办法》规定了四种评标方法：即“合理低价法”、“最低评标价法”、“综合评估法”和“双信封评标法”；另外，有些地方还规定有抽签法、平均报价评标法等。此外，根据政府采购法的规定，财政部于2004年发布第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定了三种评标方法：“最低评标价法”、“综合评分法”和“性价比法”；商务部2004年第13号令《机电产品国际招标投标实施办法》规定二种评标方法：“最低评标价法”和“综合评价法”等。
认真分析比较这些评标方法，有的评标方法虽然提法不一致，但实质内容却相同，而有的评标方法虽然提法相同，但含义却有着本质区别。因此，笔者认为以上这些评标方法应该可以归纳为如下五种：
1、综合评估法。即最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的投标人为中标候选人，具体通过对价格、技术、商务等条款采取折算为货币的方法、打分的方法或者其他方法进行综合评价和打分，以得分的高低作为确定中标候选人的依据。综合评估法是当前我国最常用的评标方法之一。商务部2004年第13号令规定的综合评价法，财政部2004年第18号规定的综合评分法其实质上与综合评估法一致，因此笔者把它们归纳为同一种评标方法，统称为综合评估法。
2、最低评标价法。即评标委员会按评标价由低到高顺序对投标文件进行初步评审和详细评审，推荐通过初步评审和详细评审且评标价最低的前三个投标人为中标候选人。商务部2004年第13号令、财政部2004年第18号令和交通部2006年第7号令都规定了“最低评标价法”，这三部委法规的提法虽然完全相同，但含义却大不一样，评标价的概念和计算方法等实质性内容有着本质区别。商务部第13号令和财政部第18号令所规定的“最低评标价法”以及水利部规定的“综合最低评标价法”含义基本相同，都是指在招标文件中规定了强制标准条款，即规定了关键的商务和技术条款，如果关键条款有一项偏离将导致废标；在关键条款均满足的情况下，对依据统一的价格要素评定最低报价，以提出最低评标价的投标人推荐为中标侯选供应商或者中标供应商，也即是对价格以外其他评标因素可以按照招标文件中规定的折算方法，折算成投标报价，经计算后的价格为评标价。
3、经评审的最低投标价法。采用该方法确定的中标人的投标是能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低（但是投标价格低于其成本的除外）的投标。即评标委员会应当根据招标文件中规定的评标价格调整方法，以所有投标人的投标报价以及投标文件的商务部分作必要的价格调整，而对投标人的投标文件技术部分只进行符合性评审并不进行价格折算和评分，如果投标人能够符合招标文件规定的技术要求和标准，那么就按经评审的最终投标价由低到高的顺序对投标人进行排序，并推荐经评审的投标价最低的投标人为中标候选人或确定为中标人。因此，水利部规定的“合理最低投标价法”、交通部规定的“合理低价法”、“最低评标价法”等与此基本相同，所不同的是规定的评标程序或的有效报价范围不同。另外，此评标方法与目前国际上通行的最低价中标法其实质最接近经评审的最低投标价法，即都是对技术部分评审因素只进行符合性审查，以通过审查的价格最低投标人推荐为中标人，因此笔者把它也归纳到这种评标方法内。当然两者的差异也是明显的，首先我国法律规定投标价格低于其成本的除外，因此在评标过程中需要先进行异常报价甄别，剔除可能低于成本的投标报价；其次经评审的最低投标价法，投标价可按招标文件规定根据商务部分不同作必要的价格调整。
4、性价比法。财政部2004年第18号令规定“性价比法”是指按照招标文件要求对投标文件进行评审后，计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素(包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等)的汇总得分，并除以该投标人的投标报价，以商数(评标总得分)最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。
5、抽签法。即对通过资格和技术审查的，且投标报价在招标文件规定的区间的投标人通过随机抽签的方式确定中标单位。此种评标方法操作简单，但确定中标人带有一定的博彩性质。
二、现行评标办法存在的主要问题
现行各种评标办法的实施，为规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益，保证招标采购工作质量，提高投资效益起到了重要作用。但是，在实际实施过程中，随着招投标市场的发展，招标采购范围的拓展，暴露出来一些问题也越来越不容忽视。这既有宏观层面的问题，也有微观层面的问题。
从宏观宏观层面的来看，主要为我国《招标投标法》对评标办法的法律规定过于原则，而且由于我国对招投标的管理实行按条线分割的管理体制，导致各个部委按照各自职责分工制订本行业的招投标管理办法中确定的评标方法各异，评审程序和开标方法也各不相同，评标方法名称混乱、评标评审标准不一等，导致一定程度上的市场人为分割，妨碍市场作用的充分发挥。就我县来看，尤其是从2005年招投标统一平台正式运做以来，实行统一开放市场、统一加强监督管理、统一提供优质服务的管理和运作体制与各部委条线的评标办法各异的矛盾显得越来越突出。从微观层面来看，存在的主要问题有：
1、评标方法的选择问题。主要表现为评标方法的选择随意性大，推行经评审的最低投标价法阻力大。七部委12号令规定“经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；不宜采用经评审的最低投标价法的招标项目，一般应当采取综合评估法进行评审。”，很显然从立法原意上看选择评标方法的优先顺序应当是经评审的最低投标价法、综合评估法、法律法规允许的其它评标方法。但据建设部对北京、上海、天津、大连、长沙、厦门等10大城市的建筑工程招标情况调查显示，采用合理低价法及经评审的最低投标价法评标的项目，大部分地区均不到所有招标项目的50%。我县于去年6月之前采用经评审的最低投标价法评标的项目除康庄工程外所占比重也较少，即使去年善政办（2006）70号文件发布实行以来，也有不少的业主单位想方设法规避采用经评审的最低投标价法评标。分析其原因：首先是由于法律规定的适用标准过于原则给业主以较大的变通余地；其次当前招投标市场的信用体系还不够完善，使业主单位担心实行经评审的最低投标价法评标会影响工程质量增加标后管理难度；再次，因推行经评审的最低投标价法评标的主观因素小，业主自主权力受到一定的剥夺。
2、资格审查的问题。推行资格后审是现代招标资格审查的趋势，资格后审的评审标准是评标办法的重要内容之一。资格审查的问题反映到评标办法上主要表现在：招标文件中设定的审查标准不明确，或审查方式流于形式，或有意提高审查标准排斥部分投标人，或确定的审查要素与招标项目本身要求不相适应等。
3、评审因素的问题。评审因素设定实际上是决定评标究竟评什么，这显然是评标方法的关键内容。由于实际招标工作中各项目的情况可以说千差万别，尤其是货物、服务类采购。因此，国家各部委制定的招投标管理办法中均只对评审因素做出了原则性的规定而给予招标人根据项目的情况设定评审因素的权力。在实际招投标监督工作我们发现招标人（或其代理机构）对评审因素的设定随意性大，设定的评审因素缺乏公平性、科学性，设定的评审因素不是针对项目的实际需求而是对是否某一投标人或某一品牌有利，甚至存在利用评审因素达到排斥或歧视部分投标人的目的，达不到公平、科学、择优的目的。
4、评审标准的问题。评审标准实际上是要解决评标究竟怎么评的问题，这是评标方法的核心内容。评审标准的问题通常表现形式为：对符合性审查通过或不通过的标准过于模糊、甚至前后矛盾；废标条款不确切，或者设置过多、过滥等，导致评标委员会废标随意性大或废标过多，影响招标效率；综合评估法的各种评审因素的权重设置随意性大、缺乏公平性、科学性和项目针对性，这在货物、服务类采购中尤其突出；对具体评审因素的评分标准不明确，为评委打人情分提供空间等。
5、评标步骤不统一、评标程序规定混乱。由于现行招投标管理体制的原因，各条线、各部门对评标办法的理解不同，且都制定有各自不同的评标步骤和操作程序，这给招投标统一平台的监管带来不利，也给代理机构和评标委员会评标组织工作带来一定的混乱，使得有些应该评审的步骤漏评、评审效率低。更为重要的是这也导致投标人的投标无所适从。比如，同样是修一条路，在城市规划区内的按照市政工程来评，而在城市规划区外的则按照交通工程来评。再比如，同样购买一批空调设备，按照建设工程重要设备采购与按照政府采购方式采购，其操作程序和评审要求也差别很大。这也很容易致使投标人产生误解、甚至不必要的投诉纠纷。
6、成本价的界定较困难，投标下限价确定有一定的随意性。经评审的最低投标价法及综合评估法均涉及成本价如何界定的问题，对于低于成本价的投标将由评标委员会认定为异常报价且不得推荐为中标人，但什么是成本价？至今没有一个统一、权威、明确的界定。因为同一建设工程的成本对于不同的企业来说，是不相同的，而成本价的界定往往对确定中标人起着非常关键的作用。
三、改进的主要对策思考
改进评标办法，要以现行的法律法规为依据，以围绕促进公平、公正、科学、择优的评标活动为原则，严格规范评标机构和评标活动，提升招标采购活动质量。笔者认为当前可以从以下几个方面做好工作：
（一）统一工程招标评标实施办法，完善评标工作制度
首先从国家层面，应该加快招投标管理体制的改革，建立统一的招投标管理专门部门，制订统一的评标实施办法。统一的评标实施办法必须全面反映和遵循公平、公正、科学、择优的原则。公平，即要求评标委员会在开标之后，对所有符合规定条件的投标，给予平等的评审机会，使其享有同等的权利并履行同等的义务，不因地域、行业、所有制等不同而加以歧视；公正，指所有建设工程招标文件一律按细则规定选定评标方法、明确详细的评审标准，评标委员会对所有投标，一律按照事先在招标文件中公布的评标标准和方法进行评审，按照事先规定的条件，推荐中标候选人或者直接确定中标人；科学，主要包括统一制定严密、合理、科学的评标程序和步骤，评标涉及的重要法律定义要清楚、准确，如有效报价、有效投标人等；评标设置的标准和考虑的因素，依据招标项目的不同性质实行分类指导等；择优，也就是通过对所有投标文件进行系统地评审和比较，从而为招标人选定评审后的投标价格最低，或者能够最大限度满足招标文件规定的各项评价标准的投标，最终取得最佳的中标结果。
我县招投标统一平台运行已经两年多，积累了大量的招投标统一监管工作经验，今年上半年我们根据我县建设工程招投标工作和深化统一平台建设工作的实际，按照上述原则已经制订出《嘉善县建设工程招标评标实施细则》。新的评标细则在遵守国家有关评标的法律规定基础之上，对我县现有关于建筑市政、水利、交通等不同类型建设工程评标的相关规定进行梳理，对评标原则、评审程序、评标办法、评审的主要内容、定标原则等做出统一规定，解决了各部门、不同条线原有评标方法各自为政、评审程序不一、评审标准各异等问题，顺应了招投标统一平台建设深化发展的需要。该评标细则对废标因素等做出明确界定，根据不同类别建设工程项目的特点科学设置评审因素、评审标准，同时规定可根据具体项目的特殊性可在规定的幅度范围内对各评审指标的权重进行调整具有很强的操作性，防止了招标人设定评标因素、评标标准的随意性、盲目性。同时，针对串通投标、围标等现象频发，查证困难的实际情况，该评标细则明确：评标委员会发现投标人的投标文件有以他人名义投标、串通投标等嫌疑的，经评标委员会一致同意后可按废标处理等，有利于遏制串通投标、围标、非法挂靠等市场顽症。下一步要以《嘉善县建设工程评标实施细》实施为契机，花大力气抓好贯彻、落实工作，抓紧制定我县统一建设工程评标的相关表式，修订完善评标工作流程，规范评标报告编写，统一评标报告格式、要素等，进一步完善评标工作制度。
（二）科学选择评标方法，提高招标工作效能
选择合适的评标方法，首先应对现行评标方法的适用条件及应用情况进行研究，充分了解其在应用过程中的利与弊，才能根据项目的具体情况做出相应的选择，达到提高招标工作效能的目的。
1、经评审的最低投标价法优缺点。与其它评标方法相比，经评审的最低投标价法有许多突出优点：①可以让业主以最低的价格获得最优的服务，能够最大限度地降低招标项目投资成本，提高投资效益；②有助于招标投标市场的健康发展，有效防止招标投标领域滋生腐败及人为因素对中标结果的影响；③有利于促进投标企业加强管理，增强实力，积极采纳、吸收先进的技术，有效地降低成本；④有利于建立优胜劣汰的竞争机制；⑤有利于与国际惯例接轨，使企业真正融入世界经济大市场中；⑥评标方法操作简便等。但在具体的实施过程中，也出现了一些问题，主要包括①低价中标，高价索赔；②低价低质；③恶性竞争；④价格太低可能给工程后期质量、安全、施工进度管理带来困难。
2、综合评估法的优缺点。综合评估法是目前招标中应用较多的一种评标办法，笔者以工程为例加以说明。这种方式的优点是：综合考虑了工程报价、工程质量、施工工期、业绩信誉、优惠条件、安全生产、文明施工、施工组织设计等；兼顾了价格技术等方面因素，能较全面的反映工程招标文件要求；能全面评估投标单位的总体实力；业主可根据工程的实际情况，调节评分项目及分值权重，有利于工程项目的顺利实施。综合评估法在实施的过程中也暴露了一些问题，其主要缺点有：评分因素、标准中某些项目的设置或量化不科学；评标时间短，而评标内容复杂，评标专家对投标文件中的资料很难全面仔细的了解、核实；业主和评委的主观性较大，易出现不公正的评标；容易滋生腐败；不利于降低工程造价等。
3、适用范围及选择策略。就以上两种评标方法而言，各有优劣，都有各自的侧重点和适用性。换句话说，都有各自的优点和适用范围，如果离开招标项目的实际就很难比较出哪一种方法更科学、合理。按照七部委12号令规定：经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；不宜采用评审的最低投标价法一般采用综合评估法。在实际工作中，除考虑技术、性能标准是否通用以外，还应当综合考虑的如下因素：
一是行业规定和惯例的影响。各行业和领域的招投标活动，在受《招标投标法》和《政府采购法》约束的同时，还受各部门法规的约束和行业惯例的影响。评标方法的选择，也是如此。比如，商务部2004年第13号令明确规定，如果采用“综合评估法”必须事先将具体评标细则报商务部机电办审批，对综合评估法的使用予以严格的限制。各招标代理机构，除非特殊原因，大都习惯采用最低评标价法，省去了采用综合评估法需备案的麻烦。
二是项目情况的影响。评标方法的使用，不仅受行业规定和习惯的影响，同时也受项目具体情况的影响，如项目的复杂程度、项目的投资总额、招标人是否有特殊要求如工期、施工现场条件等。项目越复杂，投资额越大评标方法的选择就越需要慎重。如一些大型建筑物的施工总承包招标，涉及的领域多，在制定评标方法时需要考虑的因素也多，这就应该有所取舍和变化。有些项目即使是通用设备，最低评标价法或经评审的最低投标价法也不一定适用。比如医疗设备采购，有一些医院，自己有足够的资金采购高档次、知名品牌的医疗设备，虽然一次性投资大一些，但工作效率、售后服务、设备返修率、使用寿命等方面有很多优点，同时使用高档次的设备能够提升单位的知名度，并带来很好的社会效益和丰厚的经济效益等等，这种要求是合理，也是合法的。如果采用最低评标价法（或经评审的最低评标价法），往往只能采购到低档设备，无法采购到高档设备，达不到采购目标。
三是招标人的影响。招标人是货物、服务的使用或接受者，是工程的发包人，且我国工程发包及采购活动实行业主负责制，所以评标方法的选择和确定的必须考虑的第三个因素是招标人，主要应当考虑招标人工程管理的能力、设备管理水平及其招标的前期准备工作的情况等。比如，建设工程项目如果业主单位工程管理水平较高，工程设计图纸深度足够，招标文件及工程量清单详尽、准确，采用经评审的最低投标价法就比较适当。
（三）加强配套制度建设，大力推行经评审的最低投标价法
根据前面的分析，我们知道：实行经评审的最低投标价法对节省投资效果十分显著，对消除招标采购活动中的各类违法、腐败行为，规范招投标各方主体行为有着特殊的效果；同时，经评审的最低投标价法的应用是以完善的市场机制为前提条件，如果不尽快建立完善的市场机制，就会产生负面效应。因此如何为经评审的最低投标价法创造相应的配套环境，给经评审的最低投标价法的成功运用创造必备的条件，推进招投标市场向健康、有序的方向发展，成为招投标监管工作的重要课题之一。
1、建立政府采购供应商库、建设工程承建商库制度及黑名单制度，强化资格审查。为加强对投标者资格审查严格，确保投标者都有能力完成工程，在完善原有政府采购供应商库管理的同时，笔者认为适当的时候可以参照深圳等地的做法，逐步建立政府工程认可承建商库制度及黑名单制度，实行由有关部门对入库的供应商和承建商进行全面详细的审查，重点对企业及项目经理、主要技术及安全工作人员的履约及有无不良行为记录等进行审查，克服评标时资格审查时间短、无法对有关实际情况进行核实等弊病，将标中资格审查与标后监督管理统一起来。
2、全面推行工程量清单计价招标，提升清单编制质量。政府投资工程项目施工招标统一采用工程量清单计价方式招标，并按照规定编制预算造价。工程量清单作为招标文件的重要组成部分，应当本着严格、准确的原则，依据《建设工程工程量清单计价规范》的规定进行编制。以招标代理机构竞争性选聘为载体，以招标代理合同为依据，建立工程清单编制质量责任追究制，加强对工程量清单编制质量的监督。进一步规范企业投标报价方式，将税金、国家规定的有关规费作为非竞争性费用单列，各投标人最终的投标报价由构成工程实体的工程量清单费用，非竞争性费用、竞争性费用三大块组成，保证投标企业在一个公平的基础上，根据自己经营管理水平、盈利能力、市场价格水平、投标竞争对手的实力状况、投标策略等自主确定投标价格，也可为快捷准确的评标提供方便。
3、树立信用意识，构建招投标信用公示查询系统。信用是市场经济的基石，没有信用，市场经济就不可能健康发展。当前，要抓紧调研并尽快制订出台《嘉善县招投标市场不良行为记录和公示办法》，办法应明确我县招投标市场不良行为认定标准并落实工作责任。在此基础上，建立招投标市场不良行为查处结果公示制度，建立招投标市场不良行为查询使用制度，建立严格市场的准入和清出制度；建立有县监察、招管委、检察、建设、交通、水利、财政等相关部门参与的联席会议制度，互相交流信息、通报情况，研究对策，努力构建诚实守信的和谐市场。此外，还应当积极引导企业加强合同的履约意识，在确保履约同时，支持企业维护自己合法权益，真正体现诚实信用的价值和失信违约的代价，为经评审的最低投标价中标法的实行夯实基础。
4、逐步探索建立工程担保制度，完善风险转移体系。建筑业是个高风险行业，采用经评审的最低投标价中标的工程利润微薄，客观上会降低投标抵抗风险的能力。为了规避低价中标产生的风险，要尽快根据建设部建市[2006]326号文件《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》要求探索建立适应我县特点的工程担保制度。引入工程担保机制，增加合同履行的责任主体，根据企业实力和信誉的不同实行有差别的担保，用市场手段加大违约失信的成本和惩戒力度，使工程建设各方主体行为更加规范透明，促进建筑市场监管方式转变，加快建筑市场优胜劣汰。建立工程担保制度要求：发包人必须提供付款保函；投标人必须提供投标保函、履约保函。以资金制约手段控制施工企业盲目低价投标的冲动、建设业主缺乏资金盲目投资的行为，实现建设主体相互制约的环境，为经评审的最低投标价中标法提供保障。
5、强化招标前期工作，严格控制工程变更。招标前期工作的质量如何，直接影响招标工作进度和效果。推行经评审的最低投标价法中标对招标前期工作质量要求更高，无论勘察还是设计都要提高深度和精度，招标文件的编写要十分细致周到，工程规模越大，技术越复杂，招标书要求也越精确细致。招标前期工作质量越高，标后工程变更就越少，低价中标高价索赔等问题也可避免。因此，当前要以设计公开招标为抓手，广泛引入竞争，着力提高设计的深度、精度；要建立设计变更公示制度及责任追究制度，公示设计变更的原因、结果，追究因设计不合理和漏项引起的损失等。要充分发挥统一平台的资源优势，着手起草我县建设工程、政府采购等招标文件的示范文本，提高我县招标文件的编制水平。
（四）创新招标文件备案审查方式，提高招标文件评审因素、标准设置的科学性
随着统一平台的建立及业务拓展，经统一平台交易的招标项目情况可谓千差万别，目前只有建设工程施工招标评审因素和标准相对比较成熟和具体，但大部分的专业工程以及货物、服务类项目招标评审因素和标准则不可能也无法用一种统一因素及固定标准进行评价；由于招标人（包括其代理机构）以及招投标监管部门工作人员都要受其专业技术能力的局限，不可能全部熟悉每个招标项目的情况。因此，如何科学的设置招标文件评审因素和标准的问题，也就成为我们尤其是从事招投标综合监管的工作同志必须面对的现实难题。这就要求我们必须创新招标文件备案审查方式，适应新形势发展的需要，笔者认为具体可以采取以下几种措施：
1、建立招标文件专家论证制度。对我县的一些重大、复杂建设项目或有特殊专业要求的专业发包工程，以及大型或成套专业设备采购等项目，聘请相关专业的专家共同对备案的招标文件进行会审，借助专家专业技能优势及相对公正的第三方立场，既有利于避免招标人设置评审因素和标准的倾向性，同时也克服了监管工作人员具体专业业务的不足。
2、建立招标文件公开征求意见制度。评审因素和标准设置是否科学、合理，有没有倾向性、歧视性，对此反应最强烈、最关注的应该是投标人（或潜在投标人），因为这直接关系他们的切身利益，同时他们由于身处行业中，对该行业了解程度一般也比较高。因此建立备案前招标文件公开征求意见制度，对一些大型或特殊项目规定必须在嘉善招标采购网等媒体事先公开征求投标人（或潜在投标人）意见建议3天以上方可办理招标文件备案，可以有效提高招标文件的编制水平，提高招标文件的备案审查效率。
3、建立招标后评估制度。即定期对招标项目随机进行回访评估，以及对有投诉举报的项目进行审查评估，发现招标方案、评标方法的等存在的优点和不足，为下一次同类项目的招标积累经验以及制定有关评标相关政策提供参考依据。
总之，改进评标办法，提高招投标质量，是招投标监管工作一个永恒的追求，同时也是建设和谐招投标市场的重要内容，必须与整个招投标市场建设结合起来，须坚持与时俱进、科学对待、理性决策，才能不断取得新的成就。
来源：中国建设工程招标网
一、现行评标方法的归纳
2001年七部委第12号令《评标委员会和评标方法暂行规定》根据《中华人民共和国招标投标法》规定了二种最常用的评标方法，即“综合评估法”、“经评审的最低投标价法”，同时又规定可以采用“法律、行政法规允许的其他评标方法”。之后，国家有关部委相继下发的招投标管理办法等规章所规定的评标方法也不尽相同。具有代表性的有：建设部2001年第89号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第四十一条规定“评标可以采用综合评估法、经评审的最低投标价法或者法律法规允许的其他评标方法”； 2001年水利部令第14号《水利工程建设项目招标投标管理规定》中确定的评标办法包括“综合评分法”、“综合最低评标价法”、“合理最低投标价法”、“综合评议法”及“两阶段评标法”五种评标方法；交通部2006年第7号令《公路工程施工招标投标管理办法》规定了四种评标方法：即“合理低价法”、“最低评标价法”、“综合评估法”和“双信封评标法”；另外，有些地方还规定有抽签法、平均报价评标法等。此外，根据政府采购法的规定，财政部于2004年发布第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定了三种评标方法：“最低评标价法”、“综合评分法”和“性价比法”；商务部2004年第13号令《机电产品国际招标投标实施办法》规定二种评标方法：“最低评标价法”和“综合评价法”等。
认真分析比较这些评标方法，有的评标方法虽然提法不一致，但实质内容却相同，而有的评标方法虽然提法相同，但含义却有着本质区别。因此，笔者认为以上这些评标方法应该可以归纳为如下五种：
1、综合评估法。即最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的投标人为中标候选人，具体通过对价格、技术、商务等条款采取折算为货币的方法、打分的方法或者其他方法进行综合评价和打分，以得分的高低作为确定中标候选人的依据。综合评估法是当前我国最常用的评标方法之一。商务部2004年第13号令规定的综合评价法，财政部2004年第18号规定的综合评分法其实质上与综合评估法一致，因此笔者把它们归纳为同一种评标方法，统称为综合评估法。
2、最低评标价法。即评标委员会按评标价由低到高顺序对投标文件进行初步评审和详细评审，推荐通过初步评审和详细评审且评标价最低的前三个投标人为中标候选人。商务部2004年第13号令、财政部2004年第18号令和交通部2006年第7号令都规定了“最低评标价法”，这三部委法规的提法虽然完全相同，但含义却大不一样，评标价的概念和计算方法等实质性内容有着本质区别。商务部第13号令和财政部第18号令所规定的“最低评标价法”以及水利部规定的“综合最低评标价法”含义基本相同，都是指在招标文件中规定了强制标准条款，即规定了关键的商务和技术条款，如果关键条款有一项偏离将导致废标；在关键条款均满足的情况下，对依据统一的价格要素评定最低报价，以提出最低评标价的投标人推荐为中标侯选供应商或者中标供应商，也即是对价格以外其他评标因素可以按照招标文件中规定的折算方法，折算成投标报价，经计算后的价格为评标价。
3、经评审的最低投标价法。采用该方法确定的中标人的投标是能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低（但是投标价格低于其成本的除外）的投标。即评标委员会应当根据招标文件中规定的评标价格调整方法，以所有投标人的投标报价以及投标文件的商务部分作必要的价格调整，而对投标人的投标文件技术部分只进行符合性评审并不进行价格折算和评分，如果投标人能够符合招标文件规定的技术要求和标准，那么就按经评审的最终投标价由低到高的顺序对投标人进行排序，并推荐经评审的投标价最低的投标人为中标候选人或确定为中标人。因此，水利部规定的“合理最低投标价法”、交通部规定的“合理低价法”、“最低评标价法”等与此基本相同，所不同的是规定的评标程序或的有效报价范围不同。另外，此评标方法与目前国际上通行的最低价中标法其实质最接近经评审的最低投标价法，即都是对技术部分评审因素只进行符合性审查，以通过审查的价格最低投标人推荐为中标人，因此笔者把它也归纳到这种评标方法内。当然两者的差异也是明显的，首先我国法律规定投标价格低于其成本的除外，因此在评标过程中需要先进行异常报价甄别，剔除可能低于成本的投标报价；其次经评审的最低投标价法，投标价可按招标文件规定根据商务部分不同作必要的价格调整。
4、性价比法。财政部2004年第18号令规定“性价比法”是指按照招标文件要求对投标文件进行评审后，计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素(包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等)的汇总得分，并除以该投标人的投标报价，以商数(评标总得分)最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。
5、抽签法。即对通过资格和技术审查的，且投标报价在招标文件规定的区间的投标人通过随机抽签的方式确定中标单位。此种评标方法操作简单，但确定中标人带有一定的博彩性质。
二、现行评标办法存在的主要问题
现行各种评标办法的实施，为规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益，保证招标采购工作质量，提高投资效益起到了重要作用。但是，在实际实施过程中，随着招投标市场的发展，招标采购范围的拓展，暴露出来一些问题也越来越不容忽视。这既有宏观层面的问题，也有微观层面的问题。
从宏观宏观层面的来看，主要为我国《招标投标法》对评标办法的法律规定过于原则，而且由于我国对招投标的管理实行按条线分割的管理体制，导致各个部委按照各自职责分工制订本行业的招投标管理办法中确定的评标方法各异，评审程序和开标方法也各不相同，评标方法名称混乱、评标评审标准不一等，导致一定程度上的市场人为分割，妨碍市场作用的充分发挥。就我县来看，尤其是从2005年招投标统一平台正式运做以来，实行统一开放市场、统一加强监督管理、统一提供优质服务的管理和运作体制与各部委条线的评标办法各异的矛盾显得越来越突出。从微观层面来看，存在的主要问题有：
1、评标方法的选择问题。主要表现为评标方法的选择随意性大，推行经评审的最低投标价法阻力大。七部委12号令规定“经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；不宜采用经评审的最低投标价法的招标项目，一般应当采取综合评估法进行评审。”，很显然从立法原意上看选择评标方法的优先顺序应当是经评审的最低投标价法、综合评估法、法律法规允许的其它评标方法。但据建设部对北京、上海、天津、大连、长沙、厦门等10大城市的建筑工程招标情况调查显示，采用合理低价法及经评审的最低投标价法评标的项目，大部分地区均不到所有招标项目的50%。我县于去年6月之前采用经评审的最低投标价法评标的项目除康庄工程外所占比重也较少，即使去年善政办（2006）70号文件发布实行以来，也有不少的业主单位想方设法规避采用经评审的最低投标价法评标。分析其原因：首先是由于法律规定的适用标准过于原则给业主以较大的变通余地；其次当前招投标市场的信用体系还不够完善，使业主单位担心实行经评审的最低投标价法评标会影响工程质量增加标后管理难度；再次，因推行经评审的最低投标价法评标的主观因素小，业主自主权力受到一定的剥夺。
2、资格审查的问题。推行资格后审是现代招标资格审查的趋势，资格后审的评审标准是评标办法的重要内容之一。资格审查的问题反映到评标办法上主要表现在：招标文件中设定的审查标准不明确，或审查方式流于形式，或有意提高审查标准排斥部分投标人，或确定的审查要素与招标项目本身要求不相适应等。
3、评审因素的问题。评审因素设定实际上是决定评标究竟评什么，这显然是评标方法的关键内容。由于实际招标工作中各项目的情况可以说千差万别，尤其是货物、服务类采购。因此，国家各部委制定的招投标管理办法中均只对评审因素做出了原则性的规定而给予招标人根据项目的情况设定评审因素的权力。在实际招投标监督工作我们发现招标人（或其代理机构）对评审因素的设定随意性大，设定的评审因素缺乏公平性、科学性，设定的评审因素不是针对项目的实际需求而是对是否某一投标人或某一品牌有利，甚至存在利用评审因素达到排斥或歧视部分投标人的目的，达不到公平、科学、择优的目的。
4、评审标准的问题。评审标准实际上是要解决评标究竟怎么评的问题，这是评标方法的核心内容。评审标准的问题通常表现形式为：对符合性审查通过或不通过的标准过于模糊、甚至前后矛盾；废标条款不确切，或者设置过多、过滥等，导致评标委员会废标随意性大或废标过多，影响招标效率；综合评估法的各种评审因素的权重设置随意性大、缺乏公平性、科学性和项目针对性，这在货物、服务类采购中尤其突出；对具体评审因素的评分标准不明确，为评委打人情分提供空间等。
5、评标步骤不统一、评标程序规定混乱。由于现行招投标管理体制的原因，各条线、各部门对评标办法的理解不同，且都制定有各自不同的评标步骤和操作程序，这给招投标统一平台的监管带来不利，也给代理机构和评标委员会评标组织工作带来一定的混乱，使得有些应该评审的步骤漏评、评审效率低。更为重要的是这也导致投标人的投标无所适从。比如，同样是修一条路，在城市规划区内的按照市政工程来评，而在城市规划区外的则按照交通工程来评。再比如，同样购买一批空调设备，按照建设工程重要设备采购与按照政府采购方式采购，其操作程序和评审要求也差别很大。这也很容易致使投标人产生误解、甚至不必要的投诉纠纷。
6、成本价的界定较困难，投标下限价确定有一定的随意性。经评审的最低投标价法及综合评估法均涉及成本价如何界定的问题，对于低于成本价的投标将由评标委员会认定为异常报价且不得推荐为中标人，但什么是成本价？至今没有一个统一、权威、明确的界定。因为同一建设工程的成本对于不同的企业来说，是不相同的，而成本价的界定往往对确定中标人起着非常关键的作用。
三、改进的主要对策思考
改进评标办法，要以现行的法律法规为依据，以围绕促进公平、公正、科学、择优的评标活动为原则，严格规范评标机构和评标活动，提升招标采购活动质量。笔者认为当前可以从以下几个方面做好工作：
（一）统一工程招标评标实施办法，完善评标工作制度
首先从国家层面，应该加快招投标管理体制的改革，建立统一的招投标管理专门部门，制订统一的评标实施办法。统一的评标实施办法必须全面反映和遵循公平、公正、科学、择优的原则。公平，即要求评标委员会在开标之后，对所有符合规定条件的投标，给予平等的评审机会，使其享有同等的权利并履行同等的义务，不因地域、行业、所有制等不同而加以歧视；公正，指所有建设工程招标文件一律按细则规定选定评标方法、明确详细的评审标准，评标委员会对所有投标，一律按照事先在招标文件中公布的评标标准和方法进行评审，按照事先规定的条件，推荐中标候选人或者直接确定中标人；科学，主要包括统一制定严密、合理、科学的评标程序和步骤，评标涉及的重要法律定义要清楚、准确，如有效报价、有效投标人等；评标设置的标准和考虑的因素，依据招标项目的不同性质实行分类指导等；择优，也就是通过对所有投标文件进行系统地评审和比较，从而为招标人选定评审后的投标价格最低，或者能够最大限度满足招标文件规定的各项评价标准的投标，最终取得最佳的中标结果。
我县招投标统一平台运行已经两年多，积累了大量的招投标统一监管工作经验，今年上半年我们根据我县建设工程招投标工作和深化统一平台建设工作的实际，按照上述原则已经制订出《嘉善县建设工程招标评标实施细则》。新的评标细则在遵守国家有关评标的法律规定基础之上，对我县现有关于建筑市政、水利、交通等不同类型建设工程评标的相关规定进行梳理，对评标原则、评审程序、评标办法、评审的主要内容、定标原则等做出统一规定，解决了各部门、不同条线原有评标方法各自为政、评审程序不一、评审标准各异等问题，顺应了招投标统一平台建设深化发展的需要。该评标细则对废标因素等做出明确界定，根据不同类别建设工程项目的特点科学设置评审因素、评审标准，同时规定可根据具体项目的特殊性可在规定的幅度范围内对各评审指标的权重进行调整具有很强的操作性，防止了招标人设定评标因素、评标标准的随意性、盲目性。同时，针对串通投标、围标等现象频发，查证困难的实际情况，该评标细则明确：评标委员会发现投标人的投标文件有以他人名义投标、串通投标等嫌疑的，经评标委员会一致同意后可按废标处理等，有利于遏制串通投标、围标、非法挂靠等市场顽症。下一步要以《嘉善县建设工程评标实施细》实施为契机，花大力气抓好贯彻、落实工作，抓紧制定我县统一建设工程评标的相关表式，修订完善评标工作流程，规范评标报告编写，统一评标报告格式、要素等，进一步完善评标工作制度。
（二）科学选择评标方法，提高招标工作效能
选择合适的评标方法，首先应对现行评标方法的适用条件及应用情况进行研究，充分了解其在应用过程中的利与弊，才能根据项目的具体情况做出相应的选择，达到提高招标工作效能的目的。
1、经评审的最低投标价法优缺点。与其它评标方法相比，经评审的最低投标价法有许多突出优点：①可以让业主以最低的价格获得最优的服务，能够最大限度地降低招标项目投资成本，提高投资效益；②有助于招标投标市场的健康发展，有效防止招标投标领域滋生腐败及人为因素对中标结果的影响；③有利于促进投标企业加强管理，增强实力，积极采纳、吸收先进的技术，有效地降低成本；④有利于建立优胜劣汰的竞争机制；⑤有利于与国际惯例接轨，使企业真正融入世界经济大市场中；⑥评标方法操作简便等。但在具体的实施过程中，也出现了一些问题，主要包括①低价中标，高价索赔；②低价低质；③恶性竞争；④价格太低可能给工程后期质量、安全、施工进度管理带来困难。
2、综合评估法的优缺点。综合评估法是目前招标中应用较多的一种评标办法，笔者以工程为例加以说明。这种方式的优点是：综合考虑了工程报价、工程质量、施工工期、业绩信誉、优惠条件、安全生产、文明施工、施工组织设计等；兼顾了价格技术等方面因素，能较全面的反映工程招标文件要求；能全面评估投标单位的总体实力；业主可根据工程的实际情况，调节评分项目及分值权重，有利于工程项目的顺利实施。综合评估法在实施的过程中也暴露了一些问题，其主要缺点有：评分因素、标准中某些项目的设置或量化不科学；评标时间短，而评标内容复杂，评标专家对投标文件中的资料很难全面仔细的了解、核实；业主和评委的主观性较大，易出现不公正的评标；容易滋生腐败；不利于降低工程造价等。
3、适用范围及选择策略。就以上两种评标方法而言，各有优劣，都有各自的侧重点和适用性。换句话说，都有各自的优点和适用范围，如果离开招标项目的实际就很难比较出哪一种方法更科学、合理。按照七部委12号令规定：经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目；不宜采用评审的最低投标价法一般采用综合评估法。在实际工作中，除考虑技术、性能标准是否通用以外，还应当综合考虑的如下因素：
一是行业规定和惯例的影响。各行业和领域的招投标活动，在受《招标投标法》和《政府采购法》约束的同时，还受各部门法规的约束和行业惯例的影响。评标方法的选择，也是如此。比如，商务部2004年第13号令明确规定，如果采用“综合评估法”必须事先将具体评标细则报商务部机电办审批，对综合评估法的使用予以严格的限制。各招标代理机构，除非特殊原因，大都习惯采用最低评标价法，省去了采用综合评估法需备案的麻烦。
二是项目情况的影响。评标方法的使用，不仅受行业规定和习惯的影响，同时也受项目具体情况的影响，如项目的复杂程度、项目的投资总额、招标人是否有特殊要求如工期、施工现场条件等。项目越复杂，投资额越大评标方法的选择就越需要慎重。如一些大型建筑物的施工总承包招标，涉及的领域多，在制定评标方法时需要考虑的因素也多，这就应该有所取舍和变化。有些项目即使是通用设备，最低评标价法或经评审的最低投标价法也不一定适用。比如医疗设备采购，有一些医院，自己有足够的资金采购高档次、知名品牌的医疗设备，虽然一次性投资大一些，但工作效率、售后服务、设备返修率、使用寿命等方面有很多优点，同时使用高档次的设备能够提升单位的知名度，并带来很好的社会效益和丰厚的经济效益等等，这种要求是合理，也是合法的。如果采用最低评标价法（或经评审的最低评标价法），往往只能采购到低档设备，无法采购到高档设备，达不到采购目标。
三是招标人的影响。招标人是货物、服务的使用或接受者，是工程的发包人，且我国工程发包及采购活动实行业主负责制，所以评标方法的选择和确定的必须考虑的第三个因素是招标人，主要应当考虑招标人工程管理的能力、设备管理水平及其招标的前期准备工作的情况等。比如，建设工程项目如果业主单位工程管理水平较高，工程设计图纸深度足够，招标文件及工程量清单详尽、准确，采用经评审的最低投标价法就比较适当。
（三）加强配套制度建设，大力推行经评审的最低投标价法
根据前面的分析，我们知道：实行经评审的最低投标价法对节省投资效果十分显著，对消除招标采购活动中的各类违法、腐败行为，规范招投标各方主体行为有着特殊的效果；同时，经评审的最低投标价法的应用是以完善的市场机制为前提条件，如果不尽快建立完善的市场机制，就会产生负面效应。因此如何为经评审的最低投标价法创造相应的配套环境，给经评审的最低投标价法的成功运用创造必备的条件，推进招投标市场向健康、有序的方向发展，成为招投标监管工作的重要课题之一。
1、建立政府采购供应商库、建设工程承建商库制度及黑名单制度，强化资格审查。为加强对投标者资格审查严格，确保投标者都有能力完成工程，在完善原有政府采购供应商库管理的同时，笔者认为适当的时候可以参照深圳等地的做法，逐步建立政府工程认可承建商库制度及黑名单制度，实行由有关部门对入库的供应商和承建商进行全面详细的审查，重点对企业及项目经理、主要技术及安全工作人员的履约及有无不良行为记录等进行审查，克服评标时资格审查时间短、无法对有关实际情况进行核实等弊病，将标中资格审查与标后监督管理统一起来。
2、全面推行工程量清单计价招标，提升清单编制质量。政府投资工程项目施工招标统一采用工程量清单计价方式招标，并按照规定编制预算造价。工程量清单作为招标文件的重要组成部分，应当本着严格、准确的原则，依据《建设工程工程量清单计价规范》的规定进行编制。以招标代理机构竞争性选聘为载体，以招标代理合同为依据，建立工程清单编制质量责任追究制，加强对工程量清单编制质量的监督。进一步规范企业投标报价方式，将税金、国家规定的有关规费作为非竞争性费用单列，各投标人最终的投标报价由构成工程实体的工程量清单费用，非竞争性费用、竞争性费用三大块组成，保证投标企业在一个公平的基础上，根据自己经营管理水平、盈利能力、市场价格水平、投标竞争对手的实力状况、投标策略等自主确定投标价格，也可为快捷准确的评标提供方便。
3、树立信用意识，构建招投标信用公示查询系统。信用是市场经济的基石，没有信用，市场经济就不可能健康发展。当前，要抓紧调研并尽快制订出台《嘉善县招投标市场不良行为记录和公示办法》，办法应明确我县招投标市场不良行为认定标准并落实工作责任。在此基础上，建立招投标市场不良行为查处结果公示制度，建立招投标市场不良行为查询使用制度，建立严格市场的准入和清出制度；建立有县监察、招管委、检察、建设、交通、水利、财政等相关部门参与的联席会议制度，互相交流信息、通报情况，研究对策，努力构建诚实守信的和谐市场。此外，还应当积极引导企业加强合同的履约意识，在确保履约同时，支持企业维护自己合法权益，真正体现诚实信用的价值和失信违约的代价，为经评审的最低投标价中标法的实行夯实基础。
4、逐步探索建立工程担保制度，完善风险转移体系。建筑业是个高风险行业，采用经评审的最低投标价中标的工程利润微薄，客观上会降低投标抵抗风险的能力。为了规避低价中标产生的风险，要尽快根据建设部建市[2006]326号文件《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》要求探索建立适应我县特点的工程担保制度。引入工程担保机制，增加合同履行的责任主体，根据企业实力和信誉的不同实行有差别的担保，用市场手段加大违约失信的成本和惩戒力度，使工程建设各方主体行为更加规范透明，促进建筑市场监管方式转变，加快建筑市场优胜劣汰。建立工程担保制度要求：发包人必须提供付款保函；投标人必须提供投标保函、履约保函。以资金制约手段控制施工企业盲目低价投标的冲动、建设业主缺乏资金盲目投资的行为，实现建设主体相互制约的环境，为经评审的最低投标价中标法提供保障。
5、强化招标前期工作，严格控制工程变更。招标前期工作的质量如何，直接影响招标工作进度和效果。推行经评审的最低投标价法中标对招标前期工作质量要求更高，无论勘察还是设计都要提高深度和精度，招标文件的编写要十分细致周到，工程规模越大，技术越复杂，招标书要求也越精确细致。招标前期工作质量越高，标后工程变更就越少，低价中标高价索赔等问题也可避免。因此，当前要以设计公开招标为抓手，广泛引入竞争，着力提高设计的深度、精度；要建立设计变更公示制度及责任追究制度，公示设计变更的原因、结果，追究因设计不合理和漏项引起的损失等。要充分发挥统一平台的资源优势，着手起草我县建设工程、政府采购等招标文件的示范文本，提高我县招标文件的编制水平。
（四）创新招标文件备案审查方式，提高招标文件评审因素、标准设置的科学性
随着统一平台的建立及业务拓展，经统一平台交易的招标项目情况可谓千差万别，目前只有建设工程施工招标评审因素和标准相对比较成熟和具体，但大部分的专业工程以及货物、服务类项目招标评审因素和标准则不可能也无法用一种统一因素及固定标准进行评价；由于招标人（包括其代理机构）以及招投标监管部门工作人员都要受其专业技术能力的局限，不可能全部熟悉每个招标项目的情况。因此，如何科学的设置招标文件评审因素和标准的问题，也就成为我们尤其是从事招投标综合监管的工作同志必须面对的现实难题。这就要求我们必须创新招标文件备案审查方式，适应新形势发展的需要，笔者认为具体可以采取以下几种措施：
1、建立招标文件专家论证制度。对我县的一些重大、复杂建设项目或有特殊专业要求的专业发包工程，以及大型或成套专业设备采购等项目，聘请相关专业的专家共同对备案的招标文件进行会审，借助专家专业技能优势及相对公正的第三方立场，既有利于避免招标人设置评审因素和标准的倾向性，同时也克服了监管工作人员具体专业业务的不足。
2、建立招标文件公开征求意见制度。评审因素和标准设置是否科学、合理，有没有倾向性、歧视性，对此反应最强烈、最关注的应该是投标人（或潜在投标人），因为这直接关系他们的切身利益，同时他们由于身处行业中，对该行业了解程度一般也比较高。因此建立备案前招标文件公开征求意见制度，对一些大型或特殊项目规定必须在嘉善招标采购网等媒体事先公开征求投标人（或潜在投标人）意见建议3天以上方可办理招标文件备案，可以有效提高招标文件的编制水平，提高招标文件的备案审查效率。
3、建立招标后评估制度。即定期对招标项目随机进行回访评估，以及对有投诉举报的项目进行审查评估，发现招标方案、评标方法的等存在的优点和不足，为下一次同类项目的招标积累经验以及制定有关评标相关政策提供参考依据。
总之，改进评标办法，提高招投标质量，是招投标监管工作一个永恒的追求，同时也是建设和谐招投标市场的重要内容，必须与整个招投标市场建设结合起来，须坚持与时俱进、科学对待、理性决策，才能不断取得新的成就。
来源：中国建设工程招标网
