政府采购电子化研究·基本理念①
　　编者按  对我国政府采购从业者而言，实现政府采购电子化是一项具有双重紧迫性的任务：其一，政府采购制度改革本身在我国是一项新生事务，还有诸多的规律需要探索、巨大的发展空间需要拓展；其二，信息化浪潮对人类的整个社会、经济和政治生活都带来了革命性的变化，政府采购也必须迎接这一浪潮的洗礼。这双重的紧迫性决定了政府采购从业者如果要取得理想成绩，必须在政府采购电子化领域付出心血和汗水。
　　理论是实践的指导。正确的理论可以引导人们迅速把握相关规律，快速推进各项工作，达到事半功倍的效果。对于政府采购电子化这一领域来说，由于从业者大多数都是善于实践操作，而在宏观理论研究方面有所欠缺，因此这一领域的基础理论研究仍处于初创阶段。在某种程度上我们必须承认，该领域理论研究的不足已经严重影响了实践工作的质量和进度。
　　为服务政府采购电子化的深入推进，本报现正式开办“电子化政府采购研究”专栏，刊登相关理论研究文章。本专栏推出的第一位作者，是青年政府采购研究者吕汉阳博士。吕汉阳本科学习计算机技术，硕士和博士研究生期间专攻政府采购研究，他在政府采购电子化方面的思考具有跨专业的独特视角，也取得了可喜的成果。今刊登其相关文章，并欢迎读者积极来稿将自己的相关成果与大家分享。

国家信息中心博士后 吕汉阳　
　　技术应用和制度变革双重属性
　　据有关机构统计，通过政府采购电子化，政府可降低5%～10%的直接采购成本，节约1%～2%的人员和办公费用。而欧盟提出，理想的政府采购电子化目标是节省5%的政府开支。
　　认识多局限于技术手段层面
　　政府采购电子化是随着信息技术和政府采购的不断发展而相应产生的，由于出现的时间比较短，目前国际国内的机构和专家学者对政府采购电子化并未形成统一的定义。下面，我们介绍一下目前国际国内常见的一些对政府采购电子化概念的定义。
　　世界银行（World Bank, WB）对于政府采购电子化的定义给出了三层含义：第一，政府采购电子化是指政府和公共部门在公共货物、服务和工程的采购过程中，运用信息技术（特别是电子网络技术）与供应商或承包商接洽的行为。第二，政府采购电子化的定义要与其他两种不同的采购过程（电子招投标、电子购买）有所区分。电子招标是指将电子的方式应用于公开招标的整个过程，以进行高价少量的货物、工程及服务的采购。电子购买是指运用电子的方式购买低价、大量的标准货物，使其更加方便易行。随着购买的进行，这一系统的核心部分会日趋复杂并使系统内部可能有本质性的改变。第三，政府采购电子化的定义涵盖了电子招标和电子购买的基本步骤。然而，电子招标考虑了更多阶段的实现过程，电子购买则是基于若干业务模块。
　　亚洲开发银行（Asian Development Bank, ADB）认为：政府采购电子化是指通过运用信息技术，改变公共部门的内、外部关系，以提升政府部门更大的责任感，促进效率的提高和成本的降低，创造更多的参与机会。
　　多边发展银行（Multilateral Development Banks, MDBs）认为政府采购电子化的定义应该包括以下三个层次：第一个层次是对政府采购电子化的一般定义：政府部门在进行采购的过程中，通过现代信息技术，特别是互联网技术，从供应商手中购买所需的工程、货物、咨询服务；e-GP打破了时空障碍，使采购具有一个更透明、更有效率的信息流和更宽广的途径获得信息和服务。第二个层次是将政府采购电子化区分为：电子招标系统和电子购买系统这两种完全不同的采购过程。电子招标系统主要是通过电子公开招标过程，为公共部门采购数量小但价值高、有特殊要求的货物、工程、服务。电子购买系统则是为了方便公共部门采购量大但价值较低的标准货物和服务，这一系统较之电子招标系统更为复杂，需要做大量的系统开发工作；第三个层次是通过电子招标或电子购买过程的每一个环节的分析，对政府采购电子化进行定义。电子招标准许更多的阶段性实施办法，而电子购买则建立在标准交易模块上，因为电子购买通常采购量大，所以这些交易模块往往是没有弹性的。
　　中国政府曾在亚洲开发银行会议上就政府采购电子化给出定义如下：政府采购电子化是指将信息技术和基础设施在线应用于政府采购的管理、实施、评估以及报告各个阶段。
　　中国第一本关于政府采购电子化的学术专着《政府采购电子化理论探索与实践》认为：“政府采购电子化，是指政府利用信息技术，确立公共部门采购货物、工程和服务的一种采购形式，核心内容是打破了时间和空间障碍，增强了采购信息透明度，为政府采购活动提供便利。政府采购电子化是电子政务的重要组成部分，又兼有电子商务的交易特点。”
　　电子化：融技术与变革于一体
　　国际关系学院院长刘慧教授通过多年的跟踪研究，认为政府采购电子化不仅是政府部门或公共部门运用电子（网络）技术与信息技术手段，采购货物、服务和工程的行为，而更是现代政府采购制度的扩展，是新型政府采购制度的一种表现形式。
　　还有的学者认为，政府采购电子化是指利用计算机网络和通信技术，通过基于国际互联网的政府采购电子化平台进行政府采购的过程，其实质在于全方位地利用电子信息技术，完成从发布采购信息到签订合同、提供商品或服务的整个过程，减少人为参与操作，进而增强采购的透明度，更好地体现公正、公平的原则。
　　总体来看，国际组织对于政府采购电子化的定义比较全面深入，国内的定义相对简略一些。但是国际国内对政府采购电子化的认识主要还是停留在技术手段的使用上，当然也提到电子化给政府采购带来的影响，如透明度的增强、效率的提高、公共部门内外部关系的改变等。但是，目前只有刘慧教授明确提出政府采购电子化是“现代政府采购制度的扩展，是新型政府采购制度的一种表现形式，是政府采购制度改革深化的重要内容, 是实现政府采购管理科学化、精细化的手段”，这一定义强调了电子化给政府采购制度带来的深远影响。
　　综上所述笔者认为，政府采购电子化定义应该包含两个层面：一是信息技术手段在政府采购中的应用，二是政府采购电子化引起的政府采购制度变革。政府采购电子化的核心内容是打破了传统采购方式的时间和空间障碍，增强采购信息透明度，实现政府采购管理和操作的电子化，并引起政府采购制度的革命性变化，成为以信息技术为支撑的政府采购新方式。
电子化本质：政采改革核心内容之一 
　　政府采购电子化建设应当包括三个层面的内容：一是政府采购交易和管理信息系统的开发和应用，这是电子化建设的基础；二是政府采购信息资源的利用和共享，这是电子化建设的重点和关键；三是政府采购业务的规范化和系统的易用性，这是信息化建设的重要支撑。因此政府采购电子化建设不仅包括网上采购交易和监管等相关业务管理系统的开发、建设和运维管理，还应当包括对大量政府采购信息资源的开发和利用、政府采购业务和流程的标准化和电子化改造，以及电子采购相关法规制度建设和信息化人才培养等内容。
　　可见，政府采购电子化不局限于电子信息替代纸质信息，或者技术手段的使用。事实上，政府采购电子化不仅仅是政府采购制度改革的重要推动力，同时其自身已经成为当今政府采购制度变革中的最核心内容之一。
　　政府采购电子化建设是一项涉及面广、技术性强、社会关注度高的庞大系统工程。它不仅是对传统政府采购方式方法的变革，更是对政府采购管理制度、操作模式的重大改革，需要对现行政府采购的管理理念、工作职能、机构性质等一系列问题进行重新定位和厘清，其本质是一项重大的政府采购制度改革。具体表现在：
　　（一）政府采购电子化的前提是规范化。政府采购电子化建设的过程，实质是政府采购制度变革和流程重组再造的过程。没有对政府采购基本业务和操作流程的统一规范，以及对相关开发技术、数据接口、业务要素的标准化和规范化，就不可能有信息化。标准化、规范化的实施是电子化建设坚实的基础。
　　（二）政府采购电子化的基础是一体化。这包括网站平台的一体化、信息系统的一体化、基础资源的一体化、技术标准的一体化和服务体系的一体化等，从而减少“信息孤岛”现象，实现信息数据的全国共享。这不仅要求政府采购管理平台与操作平台实现一体化，还要求中央与地方信息管理系统软件实现一体化，统一规划，共建共享。信息一体化，是建立全国统一的政府采购电子化管理交易平台的基本条件之一。
　　（三）政府采购电子化的优势在于有效性。通过政府采购信息管理平台，对每一个政府采购项目及其采购交易过程进行精细化管理，可以让政府监管部门和所有采购当事人随时、随地、方便地查询到项目采购情况和结果，并可对采购项目实现科学、有效的管理，为科学决策提供详实的基础信息数据。比如，财政部门、采购机构和采购单位通过信息化管理系统可以随时掌握：今年预算安排了多少采购项目，多少已经执行、多少没有执行，已经执行的采取什么采购方式，有哪些供应商参与，最终成交金额是多少，节约预算金额有多少，有多少已经支付、多少没有支付等情况，一目了然，有利于科学理财。没有电子化，要精确掌握每个单位的每一个项目的具体采购情况，是不可想象的。
　　（四）政府采购电子化的核心是全程管理。政府采购电子化的重点，是要搭建一个虚拟的“网上政府采购市场”，实现政府采购业务的电子化处理，并对采购交易全程的各个环节、各种资源信息进行电子化管理。其精髓是突出强调了政府信息的可获得性，采购过程的公开和透明性，交易的规范性，以及监管部门、采购机构与采购双方的及时回应互动，改变了传统的采购组织形式，从而提高采购效率和政府服务水平。
　　（五）政府采购电子化的目标是提供公共服务。即政府采购信息管理系统应当具有良好的人机界面，方便所有系统用户的操作应用，使系统为人服务而不是人为系统服务。否则，即使是最先进、最科学的系统，如果没有人会用、想用，政府采购电子化只是一句空话。同时政府采购网站平台应当最大限度地方便采购单位和供应商获取政府采购信息、参与政府采购交易和享受政府采购服务。这就要求我们在政府采购电子化的过程中，坚持以为采购当事人提供公共服务为目标，由广大采购当事人或公众来决定要不要政府服务，服务多少，以及服务什么，而不是政府想提供什么，他们就被动接受什么。只有这样，政府采购电子化才具有强大的生命力和可持续发展的竞争力。
　　政采电子化与电子政务、电子商务密不可分
　　电子政务：优化政府结构和流程
　　电子政务是指运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务。
　　电子政务包含以下三类模式：G2G（Government-to-Government,政府间电子政务）、B2G（Business-to- Government,政府-商业机构间电子政务)、C2G（Consumer-to- Government,政府-公民间电子政务）。
　　电子商务：四种模式各有特色
　　电子商务通常是指在商业贸易活动中利用因特网开放的网络环境，买卖双方不相谋面而实现交易达成的一种新型的商业运营模式，讲求的是在网络销售中获得商业盈利。电子商务涵盖的范围很广，一般可分为B2B、B2C、 C2C、B2G四类电子商务模式，其中企业对企业（Business-to- Business），和企业对消费者（Business-to- Consumer）两种发展最早，另外还有消费者对消费者（Consumer-to-Consumer）这种销售额大幅增长的模式，而B2G（Business-to-Government）就是政府与企业的交易行为。
　　政采电子化：横跨政务商务
　　政府采购电子化电子政务，因为涉及政府对供应商的管理和审批；又是电子商务行为，因为涉及政府与供应商的交易。由此可见，政府采购电子化与电子商务、电子政务之间具有密不可分的关系。
　　政府采购本身是政府的一项职能和工作，因此，政府采购电子化自然就成为电子政务的重要组成部分，政府采购电子化的实现过程就是一项重要的电子政务活动，是实施电子政务建设的重要手段。一方面，政府采购部门的办公自动化建设本身就是电子政务的重要内容，政府采购的电子化可以成为电子政务应用建设的切入点，以政府采购的电子化促进电子政务整体应用水平的提高；而另一方面，电子政务建设过程注重立法、标准等工作的高层设计，这可以为政府采购电子化的健康发展提供保障，促进政府采购电子化的规范、快速发展。
　　同时，政府采购是一种交易行为，涉及政府与企业两个交易主体。政府采购电子化与电子商务二者之间是可以相互促进的，电子商务的成功可以为政府采购电子化建设提供技术上的支持，而政府采购电子化的顺利开展也可以加快推进电子商务的环境建设，扩大电子商务的交易规模。因此，政府采购电子化在实践过程中，会面临一些电子商务所面临的共性问题，如立法保障、信息安全、采购标准等。
　　政采电子化经济和政治意义显着
　　政府采购电子化是政府采购与信息技术的有机结合，它除了具有传统政府采购的特点之外，还具有其自身的特点。通过分析比较政府采购电子化与传统政府采购的不同，可以更深刻地认识政府采购电子化的本质。与传统的政府采购方式相比，政府采购电子化最显着的特点就是其运用了信息技术，以计算机网络为媒介来完成采购的申报、审批、发布采购公告、招标、开标、评标、签订合同等一系列程序。与传统采购方式相比，政府采购电子化的优势非常显着,对政府采购制度本身乃至经济、社会、政治领域都会产生深远的影响。
　　降低交易成本 提升管理水平
　　诺贝尔经济学奖获得者诺斯曾经指出电子商务应用于政府采购的潜在意义。通过调查，诺斯认为一个国家45%的GDP被交易成本消耗掉了，而信息技术的应用，则可以有效地减少交易成本，促进生产力和竞争环境的大大改善。据有关机构统计，通过政府采购电子化，政府可降低5%～10%的直接采购成本，节约1%～2%的人员和办公费用。而欧盟提出，理想的政府采购电子化目标是节省5%的政府开支。
　　具体来讲，政府采购电子化的优势首先是降低了管理成本，将政府资产的采购、验收、管理、维护、核算、支付等管理事项有机统一，提高了对政府支出和供应商的管理水平和效率。其次是降低了价格，更多供应商的参与增强了竞争性，价格竞争更加透明。最后，缩短了招标准备时间，减少了招标失误和人为因素，增强了采购的及时性，提高了采购质量。
　　政府采购电子化的应用带来了制度的变革和管理的创新，管理体制和管理模式均会发生新的变化，有利于提高政府采购的组织重构与管理水平。信息技术的出现和应用也加强了政府采购的透明度，有利于消除传统政府采购管理方式中的不良人为因素。比如，政府采购电子化系统可以在透明化、管理和操作层面上提供最大的一致性，以保证政府采购的公开、透明和非歧视性。
　　政府采购电子化显着提高了政府采购的信息公开，主要表现在：第一，所有的采购信息、招标文件以及有关交易记录，都在系统上进行并保存在系统之中，实现了整个采购过程的公开透明。第二，实现了现代技术和科学管理的结合，使采购活动更加安全；供应商投标、采购机构接受投标、开标、保密性、文件储存等，比纸质文件更可靠，更及时。第三，监督管理部门与社会公众能更加容易地从网上查看采购法律政策、采购过程和采购统计分析结果，不规范行为即使发生也难以持续。
　　利于公平竞争 推动自由贸易
　　政府采购电子化更好地实现了采购信息和过程的完全公开化，透明度增加，使供应商无论在哪里只要可以接入网络，就有参与政府采购竞争的机会，这有利于促进中小企业和个人甚至包括残疾人企业等弱势群体参与竞争，为更多潜在的供应商提供了公平竞争机会，减少了歧视。比如，许多国家在其政府采购电子化系统中专门为中小企业和弱势群体参加政府采购开发了支持系统，以便利其参与竞争。由于信息化手段的使用，使政府采购支持弱势群体的功能和引导社会公平正义的作用更好地得到实现，其社会意义和影响十分重大。
　　目前，在WTO框架内我国拥有四个席位，即出现了“一国四方”（四方指的中国大陆、中国香港、中国澳门、中国台湾）的独特现象。
　　通过建立自由贸易区，充分利用多边贸易自由化的例外规则，推动“一国四方”区域经济一体化，增强国际竞争力，已是大势所趋。同时，在加入政府采购协议（GPA）方面，香港是1981年GPA的缔约方，台湾也于2009年7月成为GPA的缔约方，中国大陆加入GPA的谈判也已经在进行之中，何时加入GPA只是时间问题。而政府采购电子化，已经在我国很多地区推广运用，香港和澳门也各自拥有官方的政府采购网。两岸四地纷纷将电子化网络手段引入政府采购领域，从而大大降低采购成本，提高采购效率，其已经得到也必将得到更多的采购部门与供应商的青睐。
　　在此背景下，通过政府采购电子化进行互联互通，构建统一的两岸四地政府采购大市场，对推动两岸四地市场的融合进而推动两岸的统一具有深远的政治意义。

  来源： 政府采购信息报