影响集采项目执行效率的因素和对策分析

　　规范和效率的有机统一是政府采购制度的内在要求，也是政府采购活动永恒的主题之一。在“质次、价高、效率低”的质疑声中，政府采购制度实现了由初创阶段向全面发展阶段的转变。随着政府采购规模的不断扩大、范围的不断延伸，政府采购的效率问题也引起了社会的广泛关注，特别是随着政府采购制度改革的不断深入，规范化水平的不断提升，新的质疑的声音随之出现：政府采购是越来越规范啦，但就是效率有点慢。政府采购的效率问题仍然是被社会广泛关注的焦点话题之一。那么影响集中采购效率的因素有哪些？应如何进一步提高集中采购效率？本文以山西省省级政府采购中心为研究样本，提出了有益的思考。
　　执行效率持续提高但仍有不足
　　不断注重提升采购工作的效率是山西省省级政府采购中心（以下简称“山西采购中心”）一直致力的工作目标之一。2010年围绕效率的问题，山西采购中心进一步采取了多项措施，进行了一些有益的尝试和探索，也取得了明显的成效。最直接的表现就是“办结率的提高，结转项目的大幅度减少”。2010年山西采购中心实际受理一般采购项目（不含协议供货项目）456个，采购预算金额13.98亿元，采购项目个数较上年增加71个，增长18.44 %，采购预算金额较上年增加3.99亿元，增长39.94%。2010年实际完成本年度一般采购项目430个，预算金额13.06亿元，当年一般采购项目的办结率（办结率=本年度已完成的采购项目预算金额\本年度受理的一般采购项目预算金额×100%）达到了93.42 %，较上年提高了15.46%。加上上年结转的采购项目，共完成一般采购项目498个，采购项目预算金额15.59亿元。结转项目26个，采购预算金额0.92亿元。与上年相比，项目个数减少了42个，采购项目预算减少了1.60亿元，下降了63.24%，且结转的采购项目多数为当年12月份受理的公开招标项目。采购效率总体上来看得到了明显的提升，高效采购的形象也得到了一定的树立和强化，得到了监管部门和多数采购单位的认可和赞誉，但效率问题还未从根本上得到解决，有些措施还是临时性的，或者说是应急性的，影响采购效率的主要因素依然存在。
　　三种主要采购方式的执行周期分析
　　项目执行周期是指从采购项目受理之日起至完成政府采购合同草拟工作止整个业务执行过程实际所占用的日历天数。
　　公开招标平均周期为80.4天
　　2010年后半年山西采购中心共完成采购项目277个，其中：公开招标采购项目143个，邀请招标采购项目2个，竞争性谈判采购项目101个，询价采购项目30个，单一来源采购项目1个。
　　公开招标项目平均执行的周期为80.4天，其中：最长的项目执行周期为199天，最短的项目执行周期为33天。超过平均执行周期的项目为59个，占到已完成公开招标项目总数的41%。从采购项目受理至发布招标信息公告平均执行的时间为36.7天，占到整个执行周期的46%；从发布中标公告至完成草拟政府采购合同的平均执行时间为9.5天，占到整个执行周期的12%,两段合计共需时间46.2天，占到整个执行周期的57%。
　　竞谈项目平均周期45.2天
　　竞争性谈判采购项目平均执行的周期为45.2天，其中：最长的项目执行周期为150天，最短的项目执行周期为11天。超过平均执行周期的项目为42个，占到已完成项目总数的42%。从采购项目受理至发布谈判信息公告平均执行的时间为18.3天，占到整个执行周期的40%；从发布成交公告至完成草拟政府采购合同平均执行的时间为6.5天，占到整个执行周期的14%,两段合计共需时间24.8天，占到整个执行周期的54%。
　　询价采购平均周期为19.7天
　　询价采购项目平均执行的周期为19.7天，其中：最长的项目执行周期为46天，最短的项目执行周期为7天。超过平均执行周期的项目为9个，占到已完成项目总数的30%。从采购项目受理至询价之日平均执行的时间为6.7天，占到整个执行周期的34%。
　　通过上述的分析,我们可以初步得到这样的结论:2010年山西采购中心一般采购项目的总体办结水平得到了较大幅度的提升，但采购项目执行周期较长仍是不容忽视的一个现实问题，同时也是我们工作中始终需要着力研究和解决的重要课题之一。
　四大因素影响采购执行效率 
　　需求难确定是影响效率主因
　　通过上述分析，我们可以清楚地看到，一个采购项目需求的最终确定占用了近一半的时间。以公开招标项目为例，从采购项目受理至发布招标信息公告平均执行的时间为36.7天，占到项目整个执行周期的46%，也即占用了将近一半的时间。
　　虽然此环节包括了项目受理登记、审批、需求审核、编制招标文件、内部前期审核等工作，但需求审核工作消耗了大量的时间，是一个项目执行工作中的难点所在。在这方面，有的采购单位根本无法提供采购需求，对如何编写需求不甚了解；有的单位提供的需求不能满足招标工作的需要，缺少必要的要件；有的单位提供的需求具有明显的或较大的倾向性，且不愿或拒绝修改；有的单位以种种理由一拖再拖，长时间不能提供需求。有的单位甚至已发布招标信息公告以后还要修改技术参数。究其原因：一是对政府采购制度和政府采购活动缺乏必要的了解；二是将政府采购简单地认为是一种程序，努力实现自己“定点”、“定向”选择的目的；三是采购部门或单位的内部意见难以统一，相互扯皮，往往“发出不同的声音”，实际执行中难以抉择；四是缺乏相关的专业人才和知识，确实没有能力提供合适的需求。
　　同时，对于执行周期较长的采购项目进行进一步的分析后还发现，废标且多次组织招标活动也是造成平均执行周期较长的一个重要原因，但造成废标的主要原因还是缘于需求的不合理，采购需求缺乏有效的市场竞争性。
　　集中采购活动零散化
　　据初步统计，2010年山西采购中心受理的采购项目中，300万元以下的项目362个，采购预算金额3.07亿元，分别占到受理采购项目总数和采购项目预算金额的79.39%和21.97%。也就是说，完成近八成的采购项目，才仅能完成采购预算的二成多，可是不论项目预算金额的大小，执行的流程是一样的，花费的时间也基本上是一样的。集中采购活动的零散化，不仅使集中采购的规模效益无法真正体现，也较大程度地制约了采购实现的效率。在实际的执行中，我们也试图将一些同类项目合并执行，但由于采购单位要求的条件各不相同，无法统一，往往又难以实现。
　　采购项目执行缺乏计划性
　　据初步统计，2010年山西采购中心受理一般采购项目456个，采购预算金额13.98亿元。分季度来看，第一季度受理采购项目37个，采购预算金额1.27亿元，分别占全年受理项目总数和采购预算金额的8.11%、9.08%；第二季度受理采购项目103个，采购预算金额3.44亿元，分别占全年受理项目总数和采购预算金额的22.59%、24.61%；第三季度受理采购项目153个，采购预算金额3.59亿元，分别占全年受理项目总数和采购预算金额的33.55%、25.68%；第四季度受理采购项目163个，采购预算金额5.68亿元，分别占全年受理项目总数和采购预算金额的35.75%、40.63%。从采购项目的受理情况来看，采购任务多集中在下半年和第四季度。采购项目任务的不均衡性，也给采购任务的完成带来了较大的难度。
　　人员能力欠缺和认识不到位
　　随着政府采购制度的全面推进，采购规模的不断扩大，范围的不断拓展，政府集中采购的专业化水平要求越来越高，对从业人员综合素质的要求也越来越高。从目前的情况来看，从业人员的专业素质、综合素质与政府集中采购快速发展的客观要求还不相适应，还需要进一步提高，比如沟通能力、政策把握能力、操作能力、应变能力、活动组织能力等等。从采购项目执行周期的情况来看，有的项目执行得较快，有的执行得较慢，就是一个很好的佐证。
　　同时，我们也必须清醒地认识到，工作人员对提高采购效率重要性的认识还不到位。还不能站在政府采购事业长远发展的角度来思考和认识这一问题，把效率的问题更多地归集到客观方面的因素。
　　总之，影响采购效率的因素，既有客观的原因，也有主观的原因。既有采购中心自身的原因，也有外部的诸多因素。如何更加有效地实现规范和效率的有机统一，既是一个理论问题，又是一个实践问题。需要在实践中不断探索和完善，在发展中不断丰富和创新。
　多管齐下 提高采购执行效率 
　　“软硬兼施”加快需求确定速度
　　1.建立采购人联络员制度。根据工作需要，实行省直部门或单位政府集中采购业务联络员制度，设立采购部门或单位联络员管理库。重点是要充分发挥部门或单位财务管理部门的作用，指定专人负责此项工作，有效解决采购单位多头联系或无法联系的问题。
　　2.加强采购人业务培训工作。实行政府集中采购业务定期培训制度，进一步加大培训的力度。重点培训采购项目需求的编报要求和采购项目执行的程序规定等内容。
　　3.加强与采购人的日常沟通和交流。通过多种形式，进一步主动加强与采购单位的沟通，建议集中采购项目相对比较多的部门和单位，每半年召开一次座谈会。通过座谈，促进交流，增进理解。对于500万元以上的采购项目，主动邀请采购单位的分管领导和工作人员，针对采购项目的需求，实行面对面的专题交流。
　　4.加强采购项目受理登记工作。进一步规范采购项目的受理登记工作，对于未提供采购需求或提供不完整的部门或单位，拒绝受理并退回补充完善。从项目受理之日起，超过10日未提供有效采购需求的采购项目，实行书面催办制度；超过20日仍未提供有效采购需求的采购项目，实行退回制度。
　　5.建立项目执行人业务邮箱公开制度。设立采购项目执行人业务执行工作专用邮箱，主要用于接受需求申报、意见反馈、开评标一览表等信息，且实行对内、对外全部公开，进一步拓宽和畅通联系的渠道。进一步提高服务意识，丰富服务的手段，便于采购人了解和办理政府集中采购业务，建议统一编制《政府集中采购业务执行指南》。
　　创新组织形式和实现方式
　　1. 创新执行组织形式。继续尝试同一采购单位的多个项目合并执行；不同采购单位的同类项目联合执行；采购金额较大的项目分次执行。
　　2. 创新执行实现方式。针对采购项目比较零散的实际情况，对于采购品种集中、采购次数频繁的通用货物，探索尝试集中采购实现的有效形式。
　　强化检查落实 加快信息化建设
　　进一步强化采购项目执行情况检查落实工作。为了及时掌握采购项目的执行进度，实行项目执行人项目执行情况周报制度，进一步加强对采购项目执行情况的督促检查。同时，建立采购项目执行情况月报告制度。
　　进一步加快推进信息化建设工作。电子化采购是政府采购发展的必然趋势，也是提高政府采购执行效率的有力手段，集采机构应进一步加快推进政府采购信息化建设，实现业务操作的电子化和开评标工作的电子化，大力推进网上采购。

 来源： 政府采购信息报