五大区别决定集采机构的主力军地位
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发布日期：2011年06月15日
目前在我国政府采购领域活跃着两支采购队伍，一支是各级人民政府设立的集采机构，一支是经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构（以下称社会中介机构），《政府采购法》将二者统称为采购代理机构。我国实行政府采购制度改革以来，它们虽然都为政府采购事业的发展作出了积极贡献，但二者的地位和作用却不能等同看待。
工作目标有区别
《政府采购法》第十六条第二款规定“集采机构是非营利事业法人”，也就是全额预算事业单位，目前已有部分集采机构被各级人民政府重新确定为参照公务员法管理的单位，其履行职责的全部支出均由政府财政供给，不允许从事营利性的经营活动，其职责就是执行和落实政府确定的工作目标，没有自身的经济利益追求。社会中介机构是企业法人，企业在合法经营的基础上就要追求利润的最大化，这也是企业生存和发展的前提和必然要求，在企业利益与国家利益发生矛盾时，有些企业难免会把企业利益放在第一位，只有在不损害企业利益的情况下才会考虑维护国家利益。如在招标采购服务费的收取问题上，集采机构不收取中标服务费，而中标服务费却是社会中介机构经营收入的主要来源。中标服务费是按照中标额一定比例收取的，中标价格越高，其收取的服务费就越多，利润便越可观。节约资金多，中标（成交）额就低，必然会影响其收益，这在一定程度上限制了社会中介机构节约财政资金的积极性。
委托关系有区别
《政府采购法》第十八条规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集采机构代理采购”，集采机构接受委托开展政府采购活动是法定委托，不需要自己去“拉生意”、“找门路”。对采购操作过程中出现的违规行为，敢于发表不同意见，并按照规定程序予以纠正。对于某一个社会中介机构而言，法律并未授予其必须代理本级政府采购项目的权力，是采购人的意志决定其代理政府采购项目的多与少。目前社会中介机构承揽政府采购项目主要靠公关活动，有许多项目还没有报批，社会中介机构就提前展开了公关活动。在激烈的市场竞争中，通过公关获取代理采购项目是正常现象，但在目前市场竞争不规范的情况下，有些社会中介机构便会通过各种办法，甚至不惜采用一些不正当手段谋取采购人的“恩赐”，拿到项目后在采购过程中也难免会迎合采购人提出的一些不合理要求，对指定或变相指定品牌和供应商的问题，明知违规也不予以纠正，或睁一只眼闭一只眼，甚至对供应商提出的疑义予以压制，因为如果“得罪”了采购人，再想承揽政府采购代理业务就困难了。所以社会中介机构与采购人之间不仅难以形成有效的制约关系，反而变成了“主仆”关系，从而增大了权力“寻租”的几率。
自我约束力有区别
集采机构是政府设立的工作机构，其成员均系国家工作人员，除受法律的规制外，还要受到有关条例、纪律的规制，其行为与个人的提拔、晋升、奖励、处分息息相关，规范操作的自觉性相对较高。社会中介机构主要是受法律的规制，其工作人员基本是“自由人”，行政措施的约束力对其微乎其微，在经济利益的诱导下，难免会冒“险”行事。2010年7月，《小康》杂志社中国全面小康研究中心联合清华大学媒介调查实验室，开展了覆盖中国东、中、西部的社会诚信评价调查，调查结果显示，在中国十大诚信形象不佳的行业中中介服务业位居榜首，自我约束能力差应是其中的主要原因之一。
采购成本与效益有区别
从部分省级集采机构的情况来看，采购一百万元的项目支出费用约一千元左右，采购规模越大，支出费用越低。社会中介机构是按照《招标代理服务收费管理暂行办法》的规定收费的，依照此规定，货物和服务一百万元以下的采购项目，招标服务收费标准为中标金额的1.5%，那就是1.5万元，是集采机构支出费用的十几倍。这笔资金现在一般是由中标供应商交纳的，表面上看暂时不用政府财政支出，但供应商决不会自掏腰包，必定将这部分支出打入投标报价之中，最后还是要由政府“埋单”。再就是社会中介机构的收费是采用差额定率累进计费方式计算的,一百万元以下为1个档次，一百万元以上又分为若干个档次，档次越高收费率越低，在采购规模已定的情况下，分包采购将会收取更多的服务费，有的社会中介机构便尽量争取分包采购，以谋取更多经济利益。另外，《政府采购法》实施以后，社会中介机构发展迅速，有的地市原来只有两三家社会中介机构，现在已发展到30多家，目前全国持有甲级、乙级政府采购代理资质的中介机构近3000家。政府采购制度的突出优势，是通过集中采购的规模效应实现调控宏观经济、扶持民族产业和中小企业发展、最大限度地节约财政资金等目标。可是将大量的政府采购项目交由如此众多的社会中介机构办理，又变成了新形势下的分散采购，使政府采购制度的规模优势难以有效发挥，政府采购的经济效益和社会效益大受影响。而集采机构则希望尽量增大单次采购的规模，这样既省时、省力，又充分发挥了规模采购的经济效益和社会效益。
监管难度有区别
集采机构隶属关系明确，一级政府一般只设一个集采机构，而且是在本辖区内开展采购工作，便于监督管理。社会中介机构与各级政府没有直接的隶属关系，可以在注册地以外的地区代理政府采购项目。社会中介机构与集采机构相比数量众多，根据我国目前监管能力的现状，要对如此众多的社会中介机构实施全方位的监管是比较困难的。
我国从2009年7月开始集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，截至2010年4月，全国共受理工程建设领域举报线索17269件，立案9188件，结案8656件；给予党纪政纪处分的5241人，其中地（厅）级57人、县（处）级611人；移送司法机关处理的3058人。工程建设领域中的招标投标是三个腐败高发环节之一。目前我国工程采购招标投标主要是由社会中介机构组织实施的，尽管出现这些问题的原因是多方面的，但监管不到位应是问题产生的重要原因。
再是《政府采购法》要求“采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。”社会中介机构的撤销其自身就可以决定，没有严格的限制措施，有的经营三、五年就撤销了，原经营人员各奔东西，过去代理的政府采购项目资料对其已没有实际意义，采购文件保存15年的规定难以落实。另外，在政府采购电子化全面实行以后，对如此众多且分散的社会中介机构如何进行监督，也是一个难度较大的问题。
从集采机构与社会中介机构地位和作用区别的分析，可以明确地看出集采机构当之无愧地应是推行政府采购制度的主力军。2010年7月7日，国务院纠风办、卫生部等七部委重新颁布的《医疗机构药品集中采购工作规范》，在认真总结全国药品集中采购十几年经验的基础上，修改了原《工作规范》中委托社会中介机构代理采购的条款，明确规定“药品集中采购工作机构原则上设在卫生行政部门，也可根据本地实际依托政府采购工作机构，接受药品集中采购工作管理机构的领导，负责全省（区、市）药品集中采购工作的具体实施。”此条款的修改进一步表明了政府设立集采机构的必要性，充分肯定了集采机构的地位和作用。
政府采购在我国是一项崭新的事业，集采机构作为推行这一制度的中坚力量，也有一个成长壮大的过程，可在有些地区却以“不好管”、“难协调”等作为借口，不设立集采机构，或者撤销了已设立的集采机构。在有些地区社会中介机构与集采机构争夺政府采购代理份额的问题愈演愈烈，弱化了集采机构的主力军地位，这实际上是改革进程中的一种“回潮”现象，应该予以遏制。
因此，在政府采购相关法规的修改制定中，应将集采机构与社会中介机构加以明确区分，进一步明确集采机构的法律定位。同时，统一全国集采机构的设置模式，建立全国整体性的政府采购执行机构，更好地发挥集采机构在深化政府采购制度改革中的主力军作用。
来源： 政府采购信息报
工作目标有区别
《政府采购法》第十六条第二款规定“集采机构是非营利事业法人”，也就是全额预算事业单位，目前已有部分集采机构被各级人民政府重新确定为参照公务员法管理的单位，其履行职责的全部支出均由政府财政供给，不允许从事营利性的经营活动，其职责就是执行和落实政府确定的工作目标，没有自身的经济利益追求。社会中介机构是企业法人，企业在合法经营的基础上就要追求利润的最大化，这也是企业生存和发展的前提和必然要求，在企业利益与国家利益发生矛盾时，有些企业难免会把企业利益放在第一位，只有在不损害企业利益的情况下才会考虑维护国家利益。如在招标采购服务费的收取问题上，集采机构不收取中标服务费，而中标服务费却是社会中介机构经营收入的主要来源。中标服务费是按照中标额一定比例收取的，中标价格越高，其收取的服务费就越多，利润便越可观。节约资金多，中标（成交）额就低，必然会影响其收益，这在一定程度上限制了社会中介机构节约财政资金的积极性。
委托关系有区别
《政府采购法》第十八条规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集采机构代理采购”，集采机构接受委托开展政府采购活动是法定委托，不需要自己去“拉生意”、“找门路”。对采购操作过程中出现的违规行为，敢于发表不同意见，并按照规定程序予以纠正。对于某一个社会中介机构而言，法律并未授予其必须代理本级政府采购项目的权力，是采购人的意志决定其代理政府采购项目的多与少。目前社会中介机构承揽政府采购项目主要靠公关活动，有许多项目还没有报批，社会中介机构就提前展开了公关活动。在激烈的市场竞争中，通过公关获取代理采购项目是正常现象，但在目前市场竞争不规范的情况下，有些社会中介机构便会通过各种办法，甚至不惜采用一些不正当手段谋取采购人的“恩赐”，拿到项目后在采购过程中也难免会迎合采购人提出的一些不合理要求，对指定或变相指定品牌和供应商的问题，明知违规也不予以纠正，或睁一只眼闭一只眼，甚至对供应商提出的疑义予以压制，因为如果“得罪”了采购人，再想承揽政府采购代理业务就困难了。所以社会中介机构与采购人之间不仅难以形成有效的制约关系，反而变成了“主仆”关系，从而增大了权力“寻租”的几率。
自我约束力有区别
集采机构是政府设立的工作机构，其成员均系国家工作人员，除受法律的规制外，还要受到有关条例、纪律的规制，其行为与个人的提拔、晋升、奖励、处分息息相关，规范操作的自觉性相对较高。社会中介机构主要是受法律的规制，其工作人员基本是“自由人”，行政措施的约束力对其微乎其微，在经济利益的诱导下，难免会冒“险”行事。2010年7月，《小康》杂志社中国全面小康研究中心联合清华大学媒介调查实验室，开展了覆盖中国东、中、西部的社会诚信评价调查，调查结果显示，在中国十大诚信形象不佳的行业中中介服务业位居榜首，自我约束能力差应是其中的主要原因之一。
采购成本与效益有区别
从部分省级集采机构的情况来看，采购一百万元的项目支出费用约一千元左右，采购规模越大，支出费用越低。社会中介机构是按照《招标代理服务收费管理暂行办法》的规定收费的，依照此规定，货物和服务一百万元以下的采购项目，招标服务收费标准为中标金额的1.5%，那就是1.5万元，是集采机构支出费用的十几倍。这笔资金现在一般是由中标供应商交纳的，表面上看暂时不用政府财政支出，但供应商决不会自掏腰包，必定将这部分支出打入投标报价之中，最后还是要由政府“埋单”。再就是社会中介机构的收费是采用差额定率累进计费方式计算的,一百万元以下为1个档次，一百万元以上又分为若干个档次，档次越高收费率越低，在采购规模已定的情况下，分包采购将会收取更多的服务费，有的社会中介机构便尽量争取分包采购，以谋取更多经济利益。另外，《政府采购法》实施以后，社会中介机构发展迅速，有的地市原来只有两三家社会中介机构，现在已发展到30多家，目前全国持有甲级、乙级政府采购代理资质的中介机构近3000家。政府采购制度的突出优势，是通过集中采购的规模效应实现调控宏观经济、扶持民族产业和中小企业发展、最大限度地节约财政资金等目标。可是将大量的政府采购项目交由如此众多的社会中介机构办理，又变成了新形势下的分散采购，使政府采购制度的规模优势难以有效发挥，政府采购的经济效益和社会效益大受影响。而集采机构则希望尽量增大单次采购的规模，这样既省时、省力，又充分发挥了规模采购的经济效益和社会效益。
监管难度有区别
集采机构隶属关系明确，一级政府一般只设一个集采机构，而且是在本辖区内开展采购工作，便于监督管理。社会中介机构与各级政府没有直接的隶属关系，可以在注册地以外的地区代理政府采购项目。社会中介机构与集采机构相比数量众多，根据我国目前监管能力的现状，要对如此众多的社会中介机构实施全方位的监管是比较困难的。
我国从2009年7月开始集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，截至2010年4月，全国共受理工程建设领域举报线索17269件，立案9188件，结案8656件；给予党纪政纪处分的5241人，其中地（厅）级57人、县（处）级611人；移送司法机关处理的3058人。工程建设领域中的招标投标是三个腐败高发环节之一。目前我国工程采购招标投标主要是由社会中介机构组织实施的，尽管出现这些问题的原因是多方面的，但监管不到位应是问题产生的重要原因。
再是《政府采购法》要求“采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存15年。”社会中介机构的撤销其自身就可以决定，没有严格的限制措施，有的经营三、五年就撤销了，原经营人员各奔东西，过去代理的政府采购项目资料对其已没有实际意义，采购文件保存15年的规定难以落实。另外，在政府采购电子化全面实行以后，对如此众多且分散的社会中介机构如何进行监督，也是一个难度较大的问题。
从集采机构与社会中介机构地位和作用区别的分析，可以明确地看出集采机构当之无愧地应是推行政府采购制度的主力军。2010年7月7日，国务院纠风办、卫生部等七部委重新颁布的《医疗机构药品集中采购工作规范》，在认真总结全国药品集中采购十几年经验的基础上，修改了原《工作规范》中委托社会中介机构代理采购的条款，明确规定“药品集中采购工作机构原则上设在卫生行政部门，也可根据本地实际依托政府采购工作机构，接受药品集中采购工作管理机构的领导，负责全省（区、市）药品集中采购工作的具体实施。”此条款的修改进一步表明了政府设立集采机构的必要性，充分肯定了集采机构的地位和作用。
政府采购在我国是一项崭新的事业，集采机构作为推行这一制度的中坚力量，也有一个成长壮大的过程，可在有些地区却以“不好管”、“难协调”等作为借口，不设立集采机构，或者撤销了已设立的集采机构。在有些地区社会中介机构与集采机构争夺政府采购代理份额的问题愈演愈烈，弱化了集采机构的主力军地位，这实际上是改革进程中的一种“回潮”现象，应该予以遏制。
因此，在政府采购相关法规的修改制定中，应将集采机构与社会中介机构加以明确区分，进一步明确集采机构的法律定位。同时，统一全国集采机构的设置模式，建立全国整体性的政府采购执行机构，更好地发挥集采机构在深化政府采购制度改革中的主力军作用。
来源： 政府采购信息报
