在目前集中采购机构只是作为“代理机构”、法律没有明确赋予相关职能的情况下，特别是《政府采购法》没有修改前，集中采购机构职责模糊的尴尬困境很难有实质性改变。但明确政府集中采购相关当事人之间的职能和责任，理顺其权利和义务，则是能够有所作为的。首先，监管部门应规范“政府采购委托代理协议”，明确哪些权利应该委托给集中采购机构，哪些权利由采购人行使，同时要明确集中采购机构自身的具体职责，如对采购人提供的技术参数、商务要求以及评标过程中评委的行为等有无监督权等。然后再按职能进行责任追究，如此一来，完全可以进一步提升集中采购工作的成效。
　　
　　自《政府采购法》颁布以后，政府集中采购机构的职能定位被明确为委托代理机构，这样的职能定位在八年多的实践中，是否科学、合理，是否有利于政府集中采购的健康稳步发展，如何理顺和明确各当事人的权利与义务等，笔者试图结合工作实际，提出一些粗浅看法与同仁共同探讨。
　　
　　谁是集中采购的执行机构
　　
　　这个似乎很简单的问题，对政府集中采购而言，却很难找到准确的答案。从《政府采购法》的定位来看，财政部门是政府采购的监督管理部门,集中采购机构为集中采购的代理机构，只有采购人没有明确的定位,按照逻辑推理采购人就应该是政府集中采购的执行机构，因为政府集中采购必须有执行机构，如果没有执行机构，政府集中采购就无法得以落实。但法律又不允许采购人自己采购，必须将集中采购目录内的项目委托给集中采购机构采购，所以硬将采购人定为执行机构好像也不合适。从政府集中采购实际运行情况看，集中采购机构更像是执行机构，但法律已将其明确定为代理机构，而代理机构和执行机构又有着本质区别，最主要的区别是执行是主动行为，代理是被动行为。当谁是政府集中采购执行机构的主体、有没有执行主体都说不清道不明的时候，政府采购各项政策、制度的落实也恐将难以很好落实。
　　
　　集采机构职能由委托协议赋予
　　
　　政府集中采购机构是依法设立的非营利事业单位，应该具有一定的职能，但由于是代理机构，所以《政府采购法》规定，政府集中采购机构是“根据采购人的委托办理采购事宜”，“应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。”从法律规定来看，政府集中采购机构的职能（权利）是由采购人通过委托代理协议赋予的，其本身并没有明确的职能（权利）。采购人通过委托协议把哪些权利赋予集中采购机构？是全权委托还是部分权利委托？委托的权利是固定的还是可变的？等等，都没有明确规定，所以各地的委托代理协议内容和形式各不相同，甚至留于形式。政府集中采购机构职能的不明确和不确定，使其缺乏独立性，成为附属物，只是做一些事务性的工作，容易造成推诿和不负责任现象的发生，影响到政府采购公平、公正地执行。
　　集采工作责任应与职能对等
　　
　　政府集中采购机构按照委托协议所赋予的权利组织政府采购活动，委托代理协议就成为约束双方的法律文件，双方都不得违背。同时应该明确所赋予的权利和义务、做到职责对等、赏罚分明。但在实际执行过程中，往往会出现职责不对等、赏罚不明的问题，例如，采购人在政府采购协议中，如果没有将需求确定的权利委托给集中采购机构，采购需求中出现的问题，就理应由采购人负责，但对此问题，监管部门、采购人、集中采购机构、法律界人士都有不同看法，有的认为需求中出现问题应由集中采购机构承担责任、有的认为应由采购人承担责任、有的认为应由“双方”共同承担责任，那么请问如果由集中采购机构负责，委托协议还起什么作用、又有什么意义？又如，《政府采购法》和《〈政府采购法〉实施条例（征求意见稿）》中，都要求有关部门就“采购价格明显高于市场平均价格，或者质量不符合采购需求，且不能合理说明理由”的情形对集中采购机构及责任人进行处罚（而且只针对集中采购机构，不针对其他代理机构）。问题是按现行规定，采购需求是采购人提供和决定的，评标结果是评标委员会确定的，这些关键权利不在集中采购机构，但为何却要集中采购机构承担责任呢？这是极不合理的规定，也很难行得通。
　　
　　权利和义务是相对应的，职能和责任是相联系的，谁掌握决定权，谁就应该承担起责任，否则各项检查和考核就起不到奖罚分明的作用。
　　
　　明确集采职能是监管部门职责
　　
　　政府集中采购机构的职能是什么？《政府采购法》没有给予明确界定和表述，最根本的问题是其权利或职能是委托协议赋予的，而不是其本身固有的，尽管《〈政府采购法〉实施条例（征求意见稿）》给政府集中采购确定了七条职能，但其中最主要的前三条即根据采购人委托组织采购活动、签订采购合同、参与合同履约验收，如果没有采购人委托这个前提，后边的职能就不存在；后四条是内部管理，制定操作规程、培训等，也没有明确规定和要求，只能是各自根据理解干。所以集中采购机构只不过是为采购人办理具体事务的代理机构，这样的职能定位很难使其承担起实现政府采购目的的大任，也有违设立政府集中采购机构的初衷，“采管分离”的意义也因此大打折扣。
　　
　　在目前这种集中采购机构只是作为“代理机构”的状况下，特别是《政府采购法》没有修改前，集中采购机构职责模糊的尴尬困境很难有实质性改变。但明确政府集中采购各当事人之间的职能和责任，理顺其权利和义务，是非常必要，也是能够有所作为的。
　　
　　首先，监管部门要规范“政府采购委托代理协议”，明确哪些权利应该委托给集中采购机构，哪些权利由采购人行使，同时要明确集中采购机构自身的具体职责，如对采购人提供的技术参数、商务要求以及评标过程中评委的行为等有无监督权等。从目前法规规定看，集中采购机构并没有这样的权利，但一旦出了问题，又首先被责难，所以应通过委托代理协议予以明确。二是要按职追责，赏罚分明。如《政府采购评审专家管理办法》（财库【2003】19号）第七条规定，“财政部门应当加强对评审专家的监督管理，切实规范专家行为”，对评审专家的监督职能既然明确在财政部门，财政部门就应当对每个集中采购项目进行现场监督，不到现场监督或评审专家发生违规行为没有得到制止，就应追究财政部门的责任。同样，如果发现质疑，也应按职能受理和答复。只有按职追责，职能才能得到认真行使，权利方能受到制约，政府采购事业才能健康发展。
　　
　　从长远看，要明确和理顺政府集中采购机构的职能，必须按照“十二五”规划中提出的：“必须从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况”，和“必须实行科学决策、民主决策、建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制，确保权力正确行使”的改革方向切实进行改革。
　　
　　真正的改革都是艰难的，需要从认识和观念上实现突破，更需要打破部门利益的封锁，才能建立起科学、合理的政府集中采购新体制，集中采购机构才能更有作为。 

    来源：政府采购信息报