集采机构应积极代理工程项目
http://www.scbid.com/index.php
发布日期：2011年08月31日
集中采购机构能否开展工程项目采购代理，在法律上已经有了很明确的答案。只是在采购实践中，由于个别部门出于利益考虑有意曲解法律规定，造成政府集中采购机构开展工程采购（特别是招标）代理遇到很多的困难和矛盾。但依据《招标投标法》形成的社会中介企业代理工程招标的制度由于频频出现腐败丑闻而备受指责，难以完成重任。面对诸多的困难、矛盾和工程招标不良名声，部分集中采购机构采取了消极回避、不蹚浑水、不自找麻烦的态度；有些人也认为政府集中采购机构不宜代理工程招标。笔者恰恰认为当前工程招标问题频发的时候，正是政府集中采购机构开展工程项目采购代理难得的良机，政府集中采购机构应当抓住这一时机，积极开展工程项目采购代理。
直接代理工程项目是集采机构法定权限
集中采购机构可依据《政府采购法》直接代理工程采购，无须建设部门的招标代理资格认定。
法律赋予集采机构工程代理权
《政府采购法》第二条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。第十八条规定：采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。
从这两条规定可以得出结论：集中采购机构直接依据《政府采购法》的规定即可代理纳入集中采购目录的工程采购项目，法律并无要求集采机构代理政府采购工程招标项目必须取得建设部门的招标代理资格的规定。
而《政府采购法》第十九条规定：采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。此条规定很清楚：对于非集中采购机构代理政府采购的则必须经过资格认定，这样的规定也印证了集中采购机构无须资格认定的结论。如果都需要资格认定，法律不可能对集中采购机构和其他经过资格认定的代理机构分别做出不同的规定。
企业性代理机构才需资格认定
集中采购机构是人民政府依法设立的专门代理政府采购操作的事业单位，不是社会中介机构，无须取得建设部门的工程招标代理资格。
《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”本条也未规定集中采购机构从事工程采购代理应当取得工程采购代理资格。
集中采购是解决
政府性投资工程招标问题的希望
旧工程代理模式问题多
目前，政府性投资工程基本上延续了计划经济时期高度集中的管理模式，即投资、建设、管理、使用四位相互混为一体的管理模式，同位一体化现象非常严重。
首先，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，三超现象（工程概算超估算、预算超概算、决算超预算）大量存在，在政府投资工程中所有者（政府）与使用者（单位）的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程，造成了投资的大量浪费。更有甚者，工程建设中不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱建设市场的正常秩序。
其次，一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，项目结束后机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。
最后，工程招投标存在诸多问题，表现为：行政直接干预，使用各种手段规避招标，不按规定程序进行；有些部门利用各种手段排斥潜在投标人，搞地方和行业保护主义；招投标在具体操作时，存在许多不规范动作，有的单位串通招标投标，谋取不正当利益。
集采机构最能捍卫公共利益
政府投资工程的业主是政府，政府采购部门代表政府履行管理人的职能。政府集中采购机构是非营利事业法人，是专司采购业务的代理机构，具有更好的专业性，政府集中采购机构是政府直接成立的，有财政经费的保障，而社会中介企业(招标公司)则是必须靠从采购人处收取招标代理费而生存，追求利益最大化则是社会中介企业的出发点。为了生存，社会中介企业在操作代理政府投资工程的招标项目中肯定受制于采购人以及政府官员和掌握权力的人员，这与采购人自己直接采购没有实质性区别，只不过是通过了一个傀儡一样的社会中介企业进行代理而已。而政府集中采购机构是个独立的采购代理机构，不受制于任何组织和个人，依法独立开展采购活动（财政部第18号令规定“集中采购机构应当依法独立开展货物服务招标活动。其他采购代理机构应当根据采购人的委托办理货物服务招标事宜。”）采购的过程是一个独立操作、高度透明的过程，从而更有利于实现“三公”原则和避免暗箱操作，其基本目标是：1.公平、公开、公正，向所有竞争者提供相同的机会；2.诚实，减少采购中的腐败机会；3.经济与效率，以尽可能低的价格实现理想采购目标。
集中采购便于明确责任
集中采购便于明确责任，因为在采购权利分散时，很容易产生规避责任的情况；集中采购便于保证采购者立场的客观性，有利于提高运行效率；集中采购便于管理，使政府的规则更容易得到理想的实施；集中采购便于监督，可以严格按照规则办事，有效地规避人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资工程达到预想目标，从源头上遏制腐败。
经过多年的采购实践，政府采购机构建立了一整套管理操作规程，积累了不少工程项目采购方面的经验，集中采购机构组织实施工程建设项目采购的条件较前有了较大改善。同时，中纪委已把推行政府采购制度作为从源头治理腐败的重要举措之一来抓。因此，政府投资工程项目纳入政府采购是时代的必然。
集采机构开展
工程项目代理的三大模式
集中采购机构可以从如下几个方面开展工程采购代理：
小额工程定点采购代理
小额工程定点采购是指通过公开招标的方式选择限额以下（如100万元）的小额工程的定点施工单位（承包商）若干名建成定点供应商库。采购人建设小额工程时从定点的施工单位名单中选择其中一家并与之签订施工合同。设立集中采购机构的地方，在制定《政府集中采购目录和限额标准》时可以明确规定，定点采购都是政府集中采购，都由集中采购机构来代理操作。
政府统一建设的工程采购代理
政府投资、统一安排的涵盖不同使用单位的工程项目应当实行政府集中采购，由政府集中采购机构代理。如各地的公务员小区建设、办公房屋的统一建设和修缮、沿街房屋的景观工程、保障房建设项目等。
单个工程项目采购代理
单个工程项目的采购代理是集中采购机构争取的难点和重点。由于建设部门认定资格的社会中介企业在代理工程招标中，出现了很多问题，这种代理方式实际就是采购人（项目业主）和其背后的强大权势人员在控制着采购过程。工程招标代理中介企业是从采购人（项目业主）处收取招标代理费，采购人就是社会中介企业的衣食父母，从事招标代理的中介企业只能惟采购人之命是从，哪里还能对采购人起到制约的作用呢？此外政府投资的过程还受到各种来自行政层面和其他层面的干扰，违规插手工程招投标的事情比比皆是。3月25日，温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上，指出“政府机关干部、领导干部家属及其身边工作人员、国有企业、国有金融机构、高等院校负责人不许以任何形式干预、操纵招投标活动。这要作为一条‘高压线’，谁碰就依法处理谁。”温总理的讲话从一个角度说明了中央政府对解决工程招投标腐败问题的高度重视。由于社会中介企业代理政府投资工程招标已经显露出诸多弊端，社会自然把眼光投到政府集中采购机构身上，这正是集中采购机构取得单个工程项目采购代理权的良好时机。
在尚未开展工程政府集中采购代理的地方，集中采购机构可以主动向政府和纪检监察部门请战，主动向党委和政府说明集中采购机构的优势和严格规范的操作程序，争取在某个已经出现招标投标腐败问题的单位试点政府集中采购工程代理，待试点取得成效后再争取全面的工程代理。实践证明这种方式很容易得到政府和纪检监察部门的支持，一旦政府和纪检监察部门同意集中采购机构试点某类工程招标代理，主管工程招标的政府其他部门当然会配合集中采购机构做好工程招标代理工作。如此则工程招标政府集中采购可能遇到的各种矛盾、财政部门与建设部门之间的监管权力矛盾等都可以得到很好的解决。
而《招标投标法》和《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》所规范的是社会中介组织（企业中介机构），其从事招标代理业务必须取得相应的招标代理资格。按照《政府采购法》规定设立的集中采购机构是非营利事业法人，其经费由财政拨款，不属于社会中介组织，《招标投标法》和《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》关于社会中介组织的招标代理资格的规定不适用于集中采购机构。
《招标投标法》第十三条规定：“招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。”《招标投标法》第十四条规定：“从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构，其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。具体办法由国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定。”
据此《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第154号）第三条、第四条分别规定：“国务院建设主管部门负责全国工程招标代理机构资格认定的管理。省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责本行政区域内的工程招标代理机构资格认定的管理。从事工程招标代理业务的机构，应当依法取得国务院建设主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门认定的工程招标代理机构资格， 并在其资格许可的范围内从事相应的工程招标代理业务。”
而从《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》第八、第十二条规定的具体条件上看，依据《政府采购法》设立的集中采购机构将永远无法获取建设部门的工程招标代理资格。该办法第八条规定“申请工程招标代理资格的机构应当具备下列条件：（一）是依法设立的中介组织， 具有独立法人资格。”第十二条规定“申请工程招标代理机构资格的机构，应当提供下列资料：（三）企业法人营业执照。”
这两条规定限定了取得工程招标代理资格的中介组织必须是企业法人，而根据《政府采购法》依法设立的集中采购机构则是事业单位。企业和事业单位是两种不同性质的组织形式，两者的法律性质、法律地位和社会作用都截然不同，集中采购机构根本无法依据《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》取得工程招标代理资格。
《政府采购法》优于《招标投标法》
在采购代理资格规定上《政府采购法》优于《招标投标法》。
《政府采购法》是新法，《招标投标法》是旧法，新法优于旧法是法律规定的基本原则。《政府采购法》和《招标投标法》同属于全国人民代表大会常务委员会制定的法律，《招标投标法》于1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过，自2000年1月1日起施行；《政府采购法》于2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2003年1月１日起施行。
《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”因此在政府采购代理（含招标代理）资格的规定上，应当适用新法《政府采购法》不适用旧法《招标投标法》。
代理资格不适用《招标投标法》
《政府采购法》第四条仅仅规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。关于政府采购工程如何适用《招标投标法》的问题，现在比较一致的看法是：《政府采购法》第四条的规定，是指采用招标方式进行政府采购工程采购的，其招标投标程序适用《招标投标法》，其他程序，如政府采购工程预算的编制，政府采购工程合同的签订、履行和验收，质疑和投诉，监督检查等都应适用《政府采购法》。拟订中的《〈政府采购法〉实施条例》对两法关系也采取了这一立场。政府采购工程代理资格的确定并非工程招投标程序上的内容，因此不应该适用《招标投标法》。
来源： 政府采购信息报
直接代理工程项目是集采机构法定权限
集中采购机构可依据《政府采购法》直接代理工程采购，无须建设部门的招标代理资格认定。
法律赋予集采机构工程代理权
《政府采购法》第二条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。第十八条规定：采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。
从这两条规定可以得出结论：集中采购机构直接依据《政府采购法》的规定即可代理纳入集中采购目录的工程采购项目，法律并无要求集采机构代理政府采购工程招标项目必须取得建设部门的招标代理资格的规定。
而《政府采购法》第十九条规定：采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。此条规定很清楚：对于非集中采购机构代理政府采购的则必须经过资格认定，这样的规定也印证了集中采购机构无须资格认定的结论。如果都需要资格认定，法律不可能对集中采购机构和其他经过资格认定的代理机构分别做出不同的规定。
企业性代理机构才需资格认定
集中采购机构是人民政府依法设立的专门代理政府采购操作的事业单位，不是社会中介机构，无须取得建设部门的工程招标代理资格。
《政府采购法》第十六条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”本条也未规定集中采购机构从事工程采购代理应当取得工程采购代理资格。
集中采购是解决
政府性投资工程招标问题的希望
旧工程代理模式问题多
目前，政府性投资工程基本上延续了计划经济时期高度集中的管理模式，即投资、建设、管理、使用四位相互混为一体的管理模式，同位一体化现象非常严重。
首先，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，三超现象（工程概算超估算、预算超概算、决算超预算）大量存在，在政府投资工程中所有者（政府）与使用者（单位）的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程，造成了投资的大量浪费。更有甚者，工程建设中不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱建设市场的正常秩序。
其次，一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，项目结束后机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费。
最后，工程招投标存在诸多问题，表现为：行政直接干预，使用各种手段规避招标，不按规定程序进行；有些部门利用各种手段排斥潜在投标人，搞地方和行业保护主义；招投标在具体操作时，存在许多不规范动作，有的单位串通招标投标，谋取不正当利益。
集采机构最能捍卫公共利益
政府投资工程的业主是政府，政府采购部门代表政府履行管理人的职能。政府集中采购机构是非营利事业法人，是专司采购业务的代理机构，具有更好的专业性，政府集中采购机构是政府直接成立的，有财政经费的保障，而社会中介企业(招标公司)则是必须靠从采购人处收取招标代理费而生存，追求利益最大化则是社会中介企业的出发点。为了生存，社会中介企业在操作代理政府投资工程的招标项目中肯定受制于采购人以及政府官员和掌握权力的人员，这与采购人自己直接采购没有实质性区别，只不过是通过了一个傀儡一样的社会中介企业进行代理而已。而政府集中采购机构是个独立的采购代理机构，不受制于任何组织和个人，依法独立开展采购活动（财政部第18号令规定“集中采购机构应当依法独立开展货物服务招标活动。其他采购代理机构应当根据采购人的委托办理货物服务招标事宜。”）采购的过程是一个独立操作、高度透明的过程，从而更有利于实现“三公”原则和避免暗箱操作，其基本目标是：1.公平、公开、公正，向所有竞争者提供相同的机会；2.诚实，减少采购中的腐败机会；3.经济与效率，以尽可能低的价格实现理想采购目标。
集中采购便于明确责任
集中采购便于明确责任，因为在采购权利分散时，很容易产生规避责任的情况；集中采购便于保证采购者立场的客观性，有利于提高运行效率；集中采购便于管理，使政府的规则更容易得到理想的实施；集中采购便于监督，可以严格按照规则办事，有效地规避人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资工程达到预想目标，从源头上遏制腐败。
经过多年的采购实践，政府采购机构建立了一整套管理操作规程，积累了不少工程项目采购方面的经验，集中采购机构组织实施工程建设项目采购的条件较前有了较大改善。同时，中纪委已把推行政府采购制度作为从源头治理腐败的重要举措之一来抓。因此，政府投资工程项目纳入政府采购是时代的必然。
集采机构开展
工程项目代理的三大模式
集中采购机构可以从如下几个方面开展工程采购代理：
小额工程定点采购代理
小额工程定点采购是指通过公开招标的方式选择限额以下（如100万元）的小额工程的定点施工单位（承包商）若干名建成定点供应商库。采购人建设小额工程时从定点的施工单位名单中选择其中一家并与之签订施工合同。设立集中采购机构的地方，在制定《政府集中采购目录和限额标准》时可以明确规定，定点采购都是政府集中采购，都由集中采购机构来代理操作。
政府统一建设的工程采购代理
政府投资、统一安排的涵盖不同使用单位的工程项目应当实行政府集中采购，由政府集中采购机构代理。如各地的公务员小区建设、办公房屋的统一建设和修缮、沿街房屋的景观工程、保障房建设项目等。
单个工程项目采购代理
单个工程项目的采购代理是集中采购机构争取的难点和重点。由于建设部门认定资格的社会中介企业在代理工程招标中，出现了很多问题，这种代理方式实际就是采购人（项目业主）和其背后的强大权势人员在控制着采购过程。工程招标代理中介企业是从采购人（项目业主）处收取招标代理费，采购人就是社会中介企业的衣食父母，从事招标代理的中介企业只能惟采购人之命是从，哪里还能对采购人起到制约的作用呢？此外政府投资的过程还受到各种来自行政层面和其他层面的干扰，违规插手工程招投标的事情比比皆是。3月25日，温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上，指出“政府机关干部、领导干部家属及其身边工作人员、国有企业、国有金融机构、高等院校负责人不许以任何形式干预、操纵招投标活动。这要作为一条‘高压线’，谁碰就依法处理谁。”温总理的讲话从一个角度说明了中央政府对解决工程招投标腐败问题的高度重视。由于社会中介企业代理政府投资工程招标已经显露出诸多弊端，社会自然把眼光投到政府集中采购机构身上，这正是集中采购机构取得单个工程项目采购代理权的良好时机。
在尚未开展工程政府集中采购代理的地方，集中采购机构可以主动向政府和纪检监察部门请战，主动向党委和政府说明集中采购机构的优势和严格规范的操作程序，争取在某个已经出现招标投标腐败问题的单位试点政府集中采购工程代理，待试点取得成效后再争取全面的工程代理。实践证明这种方式很容易得到政府和纪检监察部门的支持，一旦政府和纪检监察部门同意集中采购机构试点某类工程招标代理，主管工程招标的政府其他部门当然会配合集中采购机构做好工程招标代理工作。如此则工程招标政府集中采购可能遇到的各种矛盾、财政部门与建设部门之间的监管权力矛盾等都可以得到很好的解决。
而《招标投标法》和《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》所规范的是社会中介组织（企业中介机构），其从事招标代理业务必须取得相应的招标代理资格。按照《政府采购法》规定设立的集中采购机构是非营利事业法人，其经费由财政拨款，不属于社会中介组织，《招标投标法》和《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》关于社会中介组织的招标代理资格的规定不适用于集中采购机构。
《招标投标法》第十三条规定：“招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。”《招标投标法》第十四条规定：“从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构，其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。具体办法由国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定。”
据此《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》（建设部令第154号）第三条、第四条分别规定：“国务院建设主管部门负责全国工程招标代理机构资格认定的管理。省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责本行政区域内的工程招标代理机构资格认定的管理。从事工程招标代理业务的机构，应当依法取得国务院建设主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门认定的工程招标代理机构资格， 并在其资格许可的范围内从事相应的工程招标代理业务。”
而从《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》第八、第十二条规定的具体条件上看，依据《政府采购法》设立的集中采购机构将永远无法获取建设部门的工程招标代理资格。该办法第八条规定“申请工程招标代理资格的机构应当具备下列条件：（一）是依法设立的中介组织， 具有独立法人资格。”第十二条规定“申请工程招标代理机构资格的机构，应当提供下列资料：（三）企业法人营业执照。”
这两条规定限定了取得工程招标代理资格的中介组织必须是企业法人，而根据《政府采购法》依法设立的集中采购机构则是事业单位。企业和事业单位是两种不同性质的组织形式，两者的法律性质、法律地位和社会作用都截然不同，集中采购机构根本无法依据《工程建设项目招标代理机构资格认定办法》取得工程招标代理资格。
《政府采购法》优于《招标投标法》
在采购代理资格规定上《政府采购法》优于《招标投标法》。
《政府采购法》是新法，《招标投标法》是旧法，新法优于旧法是法律规定的基本原则。《政府采购法》和《招标投标法》同属于全国人民代表大会常务委员会制定的法律，《招标投标法》于1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过，自2000年1月1日起施行；《政府采购法》于2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，自2003年1月１日起施行。
《立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”因此在政府采购代理（含招标代理）资格的规定上，应当适用新法《政府采购法》不适用旧法《招标投标法》。
代理资格不适用《招标投标法》
《政府采购法》第四条仅仅规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。关于政府采购工程如何适用《招标投标法》的问题，现在比较一致的看法是：《政府采购法》第四条的规定，是指采用招标方式进行政府采购工程采购的，其招标投标程序适用《招标投标法》，其他程序，如政府采购工程预算的编制，政府采购工程合同的签订、履行和验收，质疑和投诉，监督检查等都应适用《政府采购法》。拟订中的《〈政府采购法〉实施条例》对两法关系也采取了这一立场。政府采购工程代理资格的确定并非工程招投标程序上的内容，因此不应该适用《招标投标法》。
来源： 政府采购信息报
