——访中央财经大学政府管理学院教授徐焕东
    今年2月底，中国社会科学院发布的2013年《法治蓝皮书》（下称《蓝皮书》）指出，部分地方政府采购商品价格，与其被期望达到的“物美价廉”相去甚远，价格虚高问题十分突出。翻阅各大媒体的相关报道，“八成商品政府采购价格高于市场价”、“过半数商品项目价格超过市场价1.5倍”等内容更是成为一时热点。
    《政府采购法》第十七条规定，“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。”而《蓝皮书》指出的明显违反《政府采购法》的现象，已经引发了各界的广泛关注与担忧。“ 
    一塌糊涂”有失偏颇
    “客观地讲，《蓝皮书》的推出是个好事情，但是一定要拿准，要考虑到其结论的社会效果。这里面某些结论打击了一大片，很多非常好的项目也遭受了池鱼之殃。”在本报记者就《蓝皮书》中的某些结论进行专访的过程中，我国最早研究政府采购的知名学者之一、中央财经大学政府管理学院教授徐焕东强调。
    徐焕东坦承，我国的政府采购确实存在一些问题。采购价格高的现象是存在的，而且也不是短期问题。然而他强调，这种现象绝大多数情况下只是局限在某些地区所采用的“协议供货”方式采购、规模不是很大的经常性采购产品中。
    “公众在解读《蓝皮书》的过程中，可能存在两个混淆：概念的混淆和面积的混淆。”对于概念的混淆，徐焕东解释称，就是把为解决采购效率问题采取的辅助性采购方式（即协议供货）出现的问题，演化为整体政府采购的问题。事实上，有些地区并没有采用协议供货，所采买的商品也只占政府采购总额中的一部分。这一部分，成交的笔数也许会显得很多，但总额不大。而另一些大宗的、采用招标形式进行采购的交易，才是政府采购金额中占比最大的部分。
    “超过半数的产品高于市场价1.5倍，这在大宗集中采购中是很难出现的，采用招标形式的大宗采购，能够有效地压低采购价格。”徐焕东指出，这些大单子省了钱，即便其他小单交易没省钱或者花得多了一点，总体成本计算上权重也不会占得很高。然而，《蓝皮书》中却没有反映出这一部分所起的作用，所以才会得出政府采购整体价格都高于市场价格的结论。
    而面积的混淆，则是把少数几个问题突出的地区，演化为全国范围。徐焕东在对全国多个地区的调研中发现，实际上很多地区并没有协议供货制度，主要使用公开招标和竞争性谈判采购方式，并且“做得很好”。
    “近年来，我国在政府采购方面做了很多有益的工作，比如山东、安徽等地对粮种的集中采购，天津的网上竞价，以及山西、江苏等都有很多成功的经验。《蓝皮书》用一个采购方式的采购金额和部分地区的情况，来代表整个政府采购，给人感觉政府采购总体‘一塌糊涂’，其实是有失偏颇的。” 
    “协议供货”可以被取代
    在对广东省和黑龙江省（《蓝皮书》所抽样的4省份中的两个）的政府采购目录及限额标准的了解后，记者发现，其目录中都有出现类似“预算金额XX万元以下的实行协议供货”的标准。但是，国务院办公厅印发的《中央预算单位2013~2014年政府集中采购目录及标准》中，则完全没有出现这样的字样。
    可以看出，国务院机关事务管理局已经把“协议供货”从政府采购中去掉了。同时，财政部也在各地重点推动集中批量采购。 
    所谓协议供货，是指通过公开招标方式确定协议供货的供应商和协议产品。在协议有效期内，采购人直接或通过谈判或询价等方式与协议供应商签订供货合同的一种采购形式。协议供货的出现，是为了能够更有效率地满足对零星商品的采购需求。

    有观点认为，协议供货确实容易对政府采购过程产生影响。首先，由于并没有对供货商承诺采购数额，使得供应商会通过如提高配套、延长服务等方式，想方设法提高价格。同时，由于协议供货制度中的供应商数量有限且固定，就很容易造成供应商之间的串通提价行为。最后，进行一般性物品采购时，因为不是私人付费，所以更在乎产品品牌和质量，而忽视价格。如果缺乏监督，容易增加采购人，特别是采购的具体经办人腐败行为出现的几率。 
    徐焕东认为，协议供货如果发展到只是单纯满足了效率，而缺失了监督，并且还导致政府采购价高于市场价的话，那就是不应该存在的。原因很简单——“政府采购价高于市场价的合理性不存在”。 
    不同于《蓝皮书》调研组“尽管协议供货存在诸多问题，但现在只有对现有制度进行完善，因为尚未有一种更好的方式来淘汰它”的观点，徐焕东认为，这种方式完全可以被取代。我国现在就有很多地区并没有协议供货，今后取而代之的，将是由监督管理部门对采购人的采购需求，进行合并联项、定期定量进行集中批量采购的新型方式。 
    树立“大采购”理念 
    是不是只要价格低于市场价，就能说明政府采购已经充分完成了使命呢？徐焕东认为，并不是这样。他举例说，当一个部门用4.5万元购置了一台5万元的笔记本电脑，但一台5000元的电脑就可以满足实际需求的时候，这次采购，就并不是节省了10%，而应该是浪费了近90%。 
    “这也就是所谓的豪华采购、奢侈采购。”他说。
    有观点认为，当前的政府采购制度主要是在程序、方式上对采购活动进行规范，但管不了能买什么、该买什么。徐焕东对此表示，在大的、完整的政府采购概念中，把能买什么、该买什么、为何买、为谁买这样的环节管好，恰恰应该放在重点的位置，而不只是重视最后一个简单的采买环节。这其实在《政府采购法》中也有依据。政府采购法中规定，在编制部门预算时要编制采购预算。而编制采购预算，要有充分的需求管理，并进行需求论证。也就是说，政府采购预算管理也应该是政府采购管理的一部分内容，并且在预算管理环节就应该控制需求，不能想买什么就买什么，“不然就会出现买几万的笔记本，上百万的公务车这样的情况。”
    “而我国各个部门的预算，大部分都只是资金预算。”徐焕东说。
    为此，徐焕东在10年前开始便主张树立符合我国国情的“大采购”理念，主要包括3个方面的内容。
    一是政府采购的对象范围应该是全面的、完整的，包括政府财政资金采购的货物、工程和服务，适用一个完整、统一的《政府采购法》。二是政府采购的内容和过程应该是全面的、完整的，包括从政府采购需求提出、需求评估和论证、采购预算编制与审批、采购实施、合同授予与纠纷处理等，而不仅仅是一个采购环节，也不仅是一个招标过程、谈判过程。三是实行高规格、大幅度、全方位、高透明、强有力的政府采购监督管理。“现在争议最大的豪华采购问题，在《政府采购法》中并没有得到严格的体现，而这却是最应该管理的。这个东西你该不该买，功能是否必要，是否存在多余功能和过剩功能，如果不从政府采购的层面去管理，让谁去管呢？”徐焕东问道。

来源：中国经济导报