摘要:政府采购制度建立之初是为了达到有效使用资金的目标,随着制度的进一步发展,其承担着越来越多的政策功能。面对着日益严峻的环境问题和资源危机,保护环境和节约资源的绿色目标也成为众多政府采购政策目标中的一员。本文从政府采购的多元政策目标入手,通过比较绿色目标与基本目标、其他政策目标间的差异与一致性,找出其中的内在联系,以解决目标间的矛盾冲突,最终为在多元目标体系中如何协调有效地实现政府采购的绿色目标提出建议。
关键词:政府采购;政策目标;绿色目标
政府采购制度建立之初的基本目标便是资金使用的经济有效性。面对着环境污染和资源消耗日益严峻的形势,规模庞大的政府采购承载起保护环境和节约资源的重任,可持续发展的绿色目标成为政府采购中相当重要的一项政策目标。而政府采购的政策目标远不只此,在政府采购的多元的政策目标体系中,绿色目标与其他目标格格不入还是和平共处?它们究竟存在着怎样的冲突与联系?
本文从解读政府采购的基本目标和公共政策目标入手,通过比较绿色目标与其他目标的差异与内在联系,有针对性地提出在多元目标体系中如何协调有效地实现政府采购的绿色目标的建议。
一、对政府采购目标的解读
(一)政府采购的基本目标
政府采购制度最初只是各国财政预算管理制度的一部分,各国实行以公开程序为特征的政府采购制度的动机是节省财政资金,提升采购效率。可以说,政府采购的基本目标就在于在于节约采购资金和提高采购效率。联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》序言中将“促使采购尽量节省开支和提高效率”作为其首要的立法目标。世界银行《政府采购指南》的基本原则规定“在项目实施,包括有关的货物和工程采购,必须注意经济和效率”。我国《政府采购法》第一条“为了规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设,制定本法”中将“提高政府采购资金的使用效益”作为第一立法宗旨。
政府采购法的这一立法宗旨,明显地体现了政府采购的经济有效这一首要目标。该目标包括两个方面:一是经济,即采购资金的节约和合理使用,在满足采购需求的前提下不能使采购资金浪费在不必要的功能上。当然,这并不必意味着必须是最低采购价格,整个生命周期费用、运行费用、维修费用等也与之相关,另外还要考虑到其他非财务因素,例如产品或服务的质量和提供服务的速度[1];二是有效,即所采购的货物、工程或服务的质量要保证满足使用部门的要求,同时要注意采购的效率,要在合同规定的合理时间内完成招标采购任务。换言之,就是用尽可能小的公共资源投入,获取尽可能大的经济效用。
(二)政府采购的公共政策目标
所谓政府采购的公共政策目标,是指政府通过立法所确立的,通过其采购活动所推行的政治、经济、社会或者环境等体现社会公共利益的政策目标。政府采购政策目标不以经济效益为基础,因而又称非经济目标。与政府采购之首要目标相比它们又处于次要、从属或附属地位,因而又被称为第二目标、次要目标或附属目标。[2]
1.政府采购的绿色目标
本文所指的绿色目标就是政府采购中保护环境和节约资源的可持续发展的目标。我国2002年颁布的政府采购法首次将政府采购“保护环境”的政策目标以立法的形式明确下来。2004年底财政部、国家发展和改革委两部委下发了《节能产品政府采购实施意见》要求“各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的,应当优先采购节能产品,逐步淘汰低能效产品”, 尽管这一实施意见仅是一个部门规章,但它作为政府采购政策功能的第一个红头文件出现,意义非同一般。[3] 这也说明绿色目标在各政策目标中的重要程度。
政府采购的绿色目标,要求在现有的政府采购体系中引人环境标准、评估方法和实施程序,确保采购符合环境保护和节约资源要求的产品。这里所说的产品是从整个生命周期来考察的,即在资源开发、生产、运输、销售、使用和废旧物品的处理处置等各个环节都最大限度按照绿色目标的要求开展。也就是说,政府采购不能采购制造环境不合格企业生产的产品,也不能采购不符合环境保护要求的产品。政府采购要考虑环保和节能的要求,通过将政府采购形成的商业机会向符合环境保护或资源节约要求的企业或产品倾斜,鼓励和支持这类企业的发展。
2.政府采购的其他公共政策目标
政府采购的附属目标远远不止保护环境和节约资源这一项,很多都被纳入了法律法规。以我国为例,政府采购法第九、十条对此作出了规定,即“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等”,“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”
综合国内外政府采购的辅佐宏观管理的公共政策目标,主要体现在下述几个方面。
(1)保护生态和自然环境,节约能源和资源,维护可持续发展。在此不再赘述。
(2)支持本国企业,保护民族工业,尤其是对本土产品的适当保护。就是在合理的商业条件下优先采购本国产品而对国外产品实行一定的限制甚至歧视政策,从而达到保护本国产业发展的目的。
(3)促进中小企业的发展,优化产业组织结构。鉴于中小企业在社会发展进程中扮演着重要的角色,如提供大量的就业机会,维护了社会稳定,却因为规模较小导致竞争力相对不足,所以政府应当给予必要的扶持。政府采购可以将一定限额以下、适合中小企业承担的采购项目,适度向中小企业倾斜,甚至可以规定年度政府采购总额的一定比例留给小企业,以扶持小企业发展。如美国的中小企业法规定,10万美元以下的政府采购合同,要优先考虑中小企业,通过价格优惠方式对中小企业给予照顾。中型企业的价格优惠幅度为6%,小企业为12%。
(4)促进落后地区的进步,维护与推动区域社会经济的均衡发展。政府采购可以将政府采购形成的商业机会尤其是中央单位的政府采购向这些地区倾斜,在竞争的前提下,将采购合同优先授予相对有实力的不发达地区和少数民族地区的供应商,支持当地企业发展,提高企业的竞争实力,从而达到培育财源的目的,促进企业发展与财源增长的良性循环,逐步改变不发达的状况。
(5)支持技术创新,推动高新技术产业和特殊产业发展,提高自主创新能力。优先采购高技术产业产品,对于技术创新等一系列自主创新以采购加价、竞标加分等方式予以倾斜、支持。
(6)关照弱势群体,实现充分就业。要求拿到一定规模采购合同的企业,必须安排一定数量的失业人员。保护妇女权益,对妇女经营的企业给予支持,对歧视妇女就业的企业给予禁止准入政府采购市场的处分。还有保护残疾人兴办的企业等。
此外,还有通过政府采购调节社会经济总量,达到促进经济良性发展的缓冲器作用等等。
二、绿色政策目标与其他目标间存在的冲突
政府采购承载着如此多层次、多功能的目标,其错综复杂的目标间,差异显然是存在的。它们与绿色目标无疑会产生冲突与碰撞。
(一)绿色政策导向与政府采购基本目标的不一致性
经济有效目标是政府采购的首要目标、基本目标,而绿色目标则是作为政府采购第二层次的目标,属于间接目标。二者间的不一致是导致绿色政府采购效用无法发挥的最重要原因。其矛盾的焦点在于经济上冲突,分析如下:
一是实现政府采购的绿色目标的政策过程需要大量成本的,这一成本包括政策的研究制定、执行落实、评估监督中使用的财力、人力、物力,甚至还包括可能出现利用打着绿色旗帜的幌子,为商业欺诈、商业贿赂、政府寻租提供机会的另类成本,这还不包括机会成本。虽然绿色目标会带来收益,但这些收益与成本一样,都很难予以计算,或是在长期、事后才可以计算,无疑也为政府采购实现绿色目标添加了风险。
二是绿色产品、工程、服务在采购时缺乏价格优势。绿色技术的研发需要成本;企业进行排污治理等环保措施无论设施还是日常运转需要较高的投入,而且在采购时的价格显然要高于普通产品,即使对于那些从产品整个使用周期来说具有经济性的资源节约型产品,其采购时的价格仍是较高的。而对于一些偷排废水废料等污染环境企业生产的产品时,价格一升一降,相差很多。
而政府采购资金来源的公共性和有限性,决定了采购机构必须谨慎合理地使用采购资金,在政府采购中的任何一笔开支,都要受到政府财政预算的约束,客观上需要将有限的资金用在急需和优先发展的地方。特别对于资金短缺的发展中国家或不发达地区,政府开支的经济性显得尤其重要。一些政府采购人、采购代理人或出于“经济人”的本性,或迫于采购资金的限制极易导致采购非环境友好型和非资源节约型的产品、工程和服务。此外,如果将绿色目标过分强调或将其标准范围提到不切实际的程度,客观上也就背离了政府采购的经济有效目标,必然导致绿色目标脱离所依托的政府采购制度,成为无源之水。
这样,一方面政府采购的绿色采购目标可能会阻碍、扭曲公平竞争的经济有效的目标原则,另一方面,经济有效目标也成为实施绿色目标、采购绿色产品的经济障碍。
(二)绿色政策导向与其他政策目标的不一致性
总的来说,绿色目标与其他公共政策目标同为第二序列的政府采购目标。政府采购承载的政策资源是稀缺的,从理论上说,只要这些目标在某一范围内具有异质性,那么就有可能在一项政策目标关注过多而对另一项目标重视不够。当然这不是绝对的,目标间的不一致性源自各个目标的导向差异,具体分析如下:
1.绿色目标与促进自主创新目标的冲突。
绿色目标与促进自主创新的目标除了上面所说的那种“厚此薄彼”之外,其实并没有正面冲突。但我们也可看到两者之间的一些差异:
一是动力来源不一。自主创新,尤其是技术创新,内在动力就是创新主体对利润最大化的追求,这种追求不仅包括获利目的,而且包括企业自身生存的基本要求。而环境保护和资源节约的动力主要来自于人类生存环境的恶化,它寻求的是人类生存环境的保护和人类社会发展的平衡。
二是实现的效益不统一。从企业追求利润最大化的本质来看,技术创新实现的也只能是经济效益。只有产生经济效益的创新,才会有厂商去做。绿色目标实现的效益则是环境效益与社会效益的统一,甚至是以牺牲部分经济效益来换取环境效益。
三是受益的对象不同。促进自主创新,受益对象主要是其主体和自身消费者。而环境保护和资源节约关乎的是更大一个群体的利益,甚至可以说受益的对象是整个社会人。
由此看来,由于二者动力来源不同、关乎的效益不同、受益对象不同,所以两者之间存在着一些不统一之处。
2.绿色目标与支持国货、促进中小企业发展、扶持落后和不发达地区、促进就业目标的冲突。
上述四个目标,或多或少都是属于对弱势群体的帮助和扶持,这一目标并非不重要,但更主要的还是缘自目标的紧急程度。当然,绿色目标并非不紧急,由于从长远利益考虑,其不仅关注当代人的利益,更兼顾到子孙后代的利益,从这一角度可以看出绿色目标强调的是它的重要程度。
从绿色目标的要求来看,主要矛盾存在以下几点:一是科技水平不一致。一般而言,提供符合绿色目标的产品,大多需要较高的科技水平,而我国中小企业,特别是落后和不发达地区,为科技水平所限,难以产出较高科技含量的绿色产品。一些采购中为实现绿色目标,不得不采购先进国家或地区的产品,于是产生了冲突。二是成本投入不一致。绿色目标要求,企业在生产过程中较少对环境产生污染,且不说购进排污设施需要大量财力,而维护排污设施的正常运转又需要大量的人力、物力,特别是落后地区的小企业,从经济角度考虑,可谓难上加难。三是能耗要求不一致。我国不少中小企业,还处于产业链的最底层,主要是靠资源投入来获取利益,所谓“靠山吃山,靠水吃水”,一旦“山穷水尽”,恐无“亡羊补牢”的机会。四是目标取向不同,除了所说的紧急重要程度外,中小企业与促进就业目标的联系密切,要求较高的科技水平,“机器夺人饭碗”冲突与促进就业目标间的冲突可见一斑。
从民族工业、中小企业、落后地区、劳动密集型产业的现状来看,它们的发展本已受到发达国家、大型企业、先进地区和知识密集型企业的压力,对企业来说,出口时还面临着国外“绿色技术壁垒”的障碍。现在作为国内最大的产品消费者,其绿色偏好无疑使它们雪上加霜,这与政府采购的这些扶持促进目标似乎存在较大而且较为直接的矛盾。
来源:中国政府采购网 作者:陈文娴