三、绿色政策导向与其他目标的一致性
多元目标间的矛盾冲突或多或少是不可避免的,但它们是否完全不一致呢?下面将找寻和分析绿色目标与其他目标的联系,找到它们和平共处的一面。
(一)各目标的载体环境与作用机理是一致的
无论绿色目标、经济有效目标还是其他政策目标,作为一项目标其亮点在于与政府采购制度的结合,其实现的载体都是政府采购制度。各项目标的实现程度与政府采购的良性运转息息相关。“皮之不存,毛将焉附”,反过来,政府采购制度的竞争、公平、公开、公正地开展,各项政策目标才可能顺利的得以实现。
政府采购的政策目标正是利用了政府采购的两项优势:
一项优势是市场与政府调节作用的结合。政府采购中政府具有双重身份,一方面政府是一个采购者,作为市场主体,要遵循市场规律,其政策导向正是通过市场传递到生产厂商和一系列相应的环节,从而发生作用。另一方面,政府是一个公共政策的制定者和实施者。这些政策目标之所以能够被政府采购制度所吸纳,不仅因为这些目标的内容重要,对社会影响巨大,更重要的它是政府的责任使然。政府在采购市场上的地位不同于普通的市场主体,其本身的权利资源和制度资源也为其提供了优于供应商的地位,作为公共利益的代表,其有责任也有可能合理地利用在采购市场的主导地位。这样,通过在市场资源配置基础上的政府调控,政府采购的政策目标得以传导,政策功能得以发挥。而且这种调控手段避免了直接行政干预的成本高昂和缺乏弹性的缺陷。
另一项优势在于政府采购的规模。各目标实现的基础都离不开政府采购的规模效应。将政府机构作为一个消费者来看待,采购资金就具备了规模。国际上政府采购规模一般可占GDP的10%,财政收入的30%,说政府是市场上最大的消费者并不为过。这种规模不仅量大,而且质优,表现在政府的信用和有财政资金的支持,对供应商给付有保障,且批次成交量大,需求稳定性强,便于供应商提供持续、稳定的服务,无疑降低了许多额外成本。政府采购如此大的规模优势使它在其本身消费产生的正的外部性之余,完全有能力引导市场内其他主体的行为,从而达到预期的政策目标。
(二)绿色目标与经济有效目标的一致性
绿色目标虽然与经济有效性的目标颇有冲突,但并非完全偏离。作为附属目标,绿色政策导向必然依托于经济有效这一首要目标的实现。而对绿色目标从长远、全局的视角,更可以看出与经济有效目标的兼容性。其一致性分析如下:
从剩余转移的角度来看,保证经济有效目标的优先实现,确实是绿色目标得以推行的基础条件。打击商业贿赂,依法规范政府采购的行为,才能挤出更多的资金用于对政策目标的设置、调整、细化及其实现过程中的监督、考评。
从经济周期的角度来看,尤其是资源节约型绿色采购导向,一些绿色产品,虽然在采购时价格高一些,但在使用过程中,能耗少,污染小,实际上是节约了政府的采购资金。
同样是从经济周期考虑,从另一种更深的层次看,因为绿色采购的目标是长远角度考虑的,政府采购的规模效应必然传递到绿色产品的生产厂商,生产的规模效应必然体现在成本上的降低,而越来越多的厂商投入到为绿色目标服务时,竞争又将进一步降低成本和提高技术,此时绿色的标准再适当调整拔高,形成良性的循环。这样,从更长的周期来看,政府采购的绿色目标客观上达成了以越来越低的成本采购越来越有利于保护环境和节约资源的产品,这恰是达成了既经济又有效的目标。
从社会收益的角度来看,现在对绩效的评估,“3E”标准(经济、效率、效益)已是基本的要求。从可持续发展、注重社会效益看,由于绿色产品不会或较少破坏环境,从而节省了政府用在环保事业上的财政支出,再加上政府采购的引导、示范效应,必然带动供应商的上游材料供应商和下游消费者的环境意识,效用会更为明显。于是,在政府财政支出这一较大范围内的经济效益和社会效益得到了平衡和协调。
(三)绿色目标与其他政策目标间的相互联系
绿色目标与其他公共政策目标间的“厚此薄彼”的矛盾冲突下暗示着目标间的平衡至关重要,把握各个目标之间的“度”,便是目标间和平共处的要诀之一,此为“外部”一致性。除此外,绿色目标与其他公共政策目标间还有更深层次的内部一致性。
1. 绿色目标与促进自主创新目标的一致性
绿色目标与促进自主创新目标本就没有直接的正面冲突,它们相互促进的一致性非常明显。
一方面,自主创新,尤其是技术创新促进发展绿色目标。随着环境与发展之间的矛盾的已经日益尖锐,绿色目标的发展,也需要相关技术支持。而把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度,这个合理和持久利用资源过程本身就需要技术创新的运用。这些技术包括减少资源使用、实现资源重复利用(产生再生资源)、减少排放物污染度以及人工合成的技术等。技术的发展创新,再加上理念的更新、管理水平创新提高,都让更快更好更经济地实现绿色目标成为可能。
另一方面,绿色目标影响自主创新的方向和成果的大小。需要是促进自主创新的外在推动力,自主创新的一个发展方向就是如何节约资源和保护环境,促进可持续发展。上面所述的一些绿色技术的发展,无疑是自主创新成果的一个方面。绿色目标无疑使政府支持技术创新又增加了一个砝码和渠道,其结果必然是使扶持自主创新的政府采购目标如虎添翼。
2.绿色目标与支持国货、促进中小企业发展、扶持落后和不发达地区、促进就业目标的一致性
换一个角度来看,我们可以找到绿色目标与四个扶持目标的一致之处。
从四个扶持目标的对象自身来看,政府绿色采购并非阻碍这些地区企业的赢利和发展,恰恰相反,它可以培养绿色产业和促进企业技术更新,有利于形成可持续生产体系。我国加入WTO后,尽管没有承诺加入 WTO 的“政府采购协定”,但是从长远来看,要完成与 WTO 的全面接轨,就需要逐渐重视这一问题。政府绿色采购制度实际上有助于我国企业克服绿色贸易壁垒,增强中国企业产品在全球市场的竞争力,可以说绿色目标为这些企业提供了练兵的平台,因为我国的绿色标准与国际上先进水平还是有较大差异的。而且,至少有一点是公平的,是可以互相兼容的。无论你是民族工业、中小企业,还是落后、不发达地区的劳动密集型产业,只要你的产品符合环保和节能的需要,在生产过程中对环境污染、资源消耗在可接受的程度下,在循环经济回收再利用上有亮点,你就有资格进入政府采购市场,获得定单。换言之,只要你达到绿色强制性标准,在推荐性标准上,我国中小企业、即使对不发达地区的企业,也是可以与大中企业竞争的,因为政策在其他方面对你也有倾斜。而一旦达到推荐标准,可以说,这些企业反而具有优势地位。绿色目标实际上为促进就业也增加了新的渠道,因为绿色需求是一个新的经济拉动增长点,是可以促进就业并改善就业结构的。
从绿色目标自身来看,所谓“弱势”企业,并非没有作为。中小企业中也有精英,不发达地区也有“龙头”,绿色目标可以说,为这些企业指明了发展的方向,提供了施展的舞台,在它的带动下,有利于“弱势”企业由弱变强。与其说绿色是障碍,不如说绿色是推动力。特别是政府采购的节能绿色目标通过循环经济减量化 (reduce)、再使用(reuse)、再循环(recycle)的“ 3R原则”的落实,为落后企业提供了新的扭转局面的机会,中小企业抓住机遇,再进一步促进与大企业、国外企业的竞争,是对绿色目标强有力的支持。此外,劳动密集型,未必是能源密集型,使用较为过剩的人力资源替代对极为稀缺的自然资源的消耗,可以达到现阶段立竿见影的“双赢”目的。
四、结论——如何在多元目标体系中协调有效地实现政府采购的绿色目标
(一)充分利用政府采购的规模效应和市场导向作用,为绿色目标的完善和实现打下坚实的基础
政府采购的绿色目标离不开其载体政府采购制度的完善。由于我国政府采购制度起步较晚,目前仍处在积极发展的阶段,许多应纳入《政府采购法》调整的公共支出行为仍未纳入规范管理,与发达国家相比,我国政府采购的规模较小。本来政府采购就是一项发挥采购商品的规模效应、节约和有效使用有限的财政资金的制度,范围太窄、规模太小就难以发挥政府采购制度的优势,甚至反而增加成本。若按国际上政府采购一般占GDP10%的通行口径计算,我国政府采购规模早就应该达到1万亿元以上,而2005年全国实际采购规模达到2927.6亿元 ,仅占GDP的 1.6%,[5] 可见我国政府采购规模有着巨大的上升空间。政府采购规模上去了,才能发挥规模效应,才能承载绿色采购的重任。因此,根据公共部门的需要和采购物品的属性,扩大政府采购的范围与规模,是我国政府采购发展还不完全成熟时期的对绿色采购目标支持的基础方式之一。
政府的调控是在市场起基础性配置作用的前提下进行的。政府采购绿色目标的实现离不开政府采购市场的规范化。如前所述,规范政府采购市场,杜绝商业贿赂,保证市场主体较为平等的竞争,维护政府采购经济有效的目标,是对绿色采购支持的应有之意。规范而有活力的政府采购市场,可以保证绿色取向全方位的正确传导,使得绿者能上,不绿者能下,同时也为政府采购的绿色示范作用奠定了基础。
(二)正确处理目标间的价值序列,为绿色目标准确定位
政策目标的本质在于利益关系的调整,而明确各目标导向的价值序列,平衡其间的利益冲突,无疑为绿色目标的正确定位提供了帮助。
要想在政府采购领域发挥作用,作为附属目标的绿色目标无疑要首先服从首要目标——经济有效目标,但从长远的利益考虑,绿色目标是具有兼容性的,在更大的财政支出范围考虑,绿色目标无疑是成熟的政府采购制度的必然选择。
绿色目标与诸多其他公共政策目标,能够作为一种政策导向,列入法律法规,说明都是较为重要而且较为紧急的,且在政府采购法规定上似乎是对等的,不应厚此薄彼。但当二者发生正面冲突时,如何权衡相互之间的关系上,就必须明确各自在价值序列中的地位。相对保护中小企业、落后不发达地区等促进“弱势”群体的政策目标而言,合理的绿色目标是它们适用的排除规则。在目标不能兼顾时何者为先,需要进行利益和价值的衡量。保护环境和节约资源是全体人民的共同利益和长远利益,而扶持“弱势”群体的政策目标是相对个别的、局部的利益,是近期的利益,[6] 并不是最优先的价值目标,所以价值序列中绿色目标明显优越于后者。
价值序列实际上反映的是不同群体的利益关系。涉及到政府采购人、采购代理人,供应商,和民众的利益平衡。这也要求政府部门间利益协调,要考虑长远的利益、民众的利益、全局的利益,从而保证绿色目标的正确定位得以保障和落实。
(三)找寻目标间的一致性,为绿色目标实现提供服务。
政府采购的目标间,实际上既存在矛盾,也存在协调一致性的关系,不能只片面强调矛盾一面,而应“求同存异”,在可能的前提下,为绿色目标提供必要的支持。其关键有二,一是把握各个目标的“度”,即不能一味强调某一目标应达到不切实际的程度,否则要么华而不实,要么拆东墙、补西墙,矛盾冲突的进一步升级;二是发掘目标间的内部一致性,在制定、执行绿色目标时,充分考虑其他目标的需求,将长远目标的实现融入到近期目标中来,在实现其他目标的同时,为绿色目标的实现提供服务。
可以将政府采购经济有效性目标通过反腐败、提高效率等节省下来的资金更多的用于支持绿色采购。从产品寿命的全周期考虑,在编制采购预算时实行综合成本效益核算,充分考虑使用绿色产品的直接效益和间接效益,提高资源节约和环境保护产品在招标竞价中的优势,以达到经济有效和绿色目标的统一。鼓励我国企业开展绿色方面的技术创新,通过ISO4001体系的认证,鼓励大中小型企业发展适合自己的循环经济;对落后地区和不发达地区达到绿色强制标准而基本达到绿色推荐标准的情况下予以优先考虑。推动中小企业的绿色目标予以更优惠政策的倾斜,以激励更大范围内的公平竞争和技术创新,促使更高层次绿色采购目标的实现。
(四)遵循SMART原则,完善政府采购的绿色目标
真正实用的项目目标应该遵循SMART规则来建立,这些目标要实现的结果是明确的(specific),可度量的(measurable),有挑战性的(ambitious),但又是现实的(realistic)和有时间限制的(time-bound)。[7] 政府采购的绿色目标落实到实处必然要求将目标结合其所处的环境进一步明确、细分和完善,以使环境保护和资源节约的政策得以有效落实。
绿色的判断标准是什么?什么样的产品要求环保?什么样的产品更注重节能?或是两者兼具?不同的产品如何度量?标准是强制性的,还是推荐性的?绿色标准在整个政府采购中的地位如何?在竞标中赋予的权重是多少,是否合理?这些问题都是实现绿色目标必须解决的,必须从长远的可持续发展的视角来考虑,这一标准必然具有挑战性,需要经过各方努力才能实现,必然要求绿色目标必须考虑政府采购的基本目标和其他目标的权衡。这一目标要保持挑战性和现实性,就要随着时间的推移、生产力的发展、国内大中小供应商技术的进步等进行适时调整,渐进地提高绿色绿色标准并及时公布,以逐步实现和谐的绿色目标。努力使绿色目标明确,这样才具有可操作性,才能真正落到实处而不仅仅是有其名而无其实。这不仅有利于目标的执行和贯彻落实,也为实现绿色目标的监督和绩效评估提供了参考和依据,从而促进目标导向发挥真正的作用。
来源:中国政府采购网 作者:陈文娴