旨在压缩药品流通环节，使中间加价透明化，降低药品虚高价格的“两票制”落地。

2017年1月9日，国务院医改办会同国家卫计委、食药监总局、国税总局、发改委等8部门发布《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知》（下称《通知》）。

《通知》要求全国11个综合医改试点省和200个公立医院改革试点城市的公立医疗机构2017年全力推进“两票制”，力争2018年在全国推开。

药品价格虚高空间究竟有多大？“两票制”能挤掉多少？国务院医改办专职副主任、国家卫计委体改司司长梁万年表示，目前正在着力研究相关问题，加快制定政策推进建立备受关注的药物经济学评价制度。

允许3票杜绝4票

“流通领域的利益链条又长又大，影响上游生产企业的同时，也影响下游的公立医疗机构，左右了医生的行为。”福建省医保办处长张煊华在1月9日的发布会上表示。

福建省从2009年即已在全省药品采购层面推行两票制。“以前医药代表用底价包销、全国总代、层层转包的方式（获利），现在还有过票洗钱”，张煊华说。层层转包抬高了流通成本，过票洗钱则直接造成了药价虚高。

“ 两票制 实际是从发票入手，从源头上控制（虚高药价）”，梁万年表示。

“两票制”通过控制开票数量强力压缩药品流通环节。从生产企业到流通企业开一次票，流通企业到医疗机构再开一次票，断绝了层层转包的可能。

此外，由于流通被压缩为一个环节，两票价格之差，即为中间配送价，使加价完全透明化，亦有利于破除中间利益链条。

不过，业内对“两票制”也有“吐槽”。“大集团内部调拨药品就需要1票， 两票制 无法操作。”曾有药品分销和供应链服务从业人员向21世纪经济报道记者表示。

《通知》对包括上述情况在内的4种特殊情形做了特别规定。

其中，药品生产企业和科工贸一体化的集团型企业设立的全资或控股商业公司、境外药品国内总代理可视为生产企业。但上述公司、总代理全国仅限1家。上述企业内部或子公司之间调拨药品不视为1票。

此外，对于特别偏远、交通不便的地区，允许“三票”。

“我们允许三票，但要杜绝四票。”梁万年特别强调，允许偏远地区“三票”是为了保证这些地区老百姓药品的及时供应。但对象只限定为乡镇卫生院或村级医疗卫生机构，县级以上的公立医疗机构仍要执行“两票制”。

此外，《通知》规定，对于因为自然灾害等情况需要紧急采购的药品，可实行特殊处理；对麻醉药品和第一类精神药品的流通经营，仍按现有规定执行。

多部门协同推进

按照《通知》的规定，药品生产、流通企业开具的发票，购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。

此外，《通知》要求流通企业购进药品主动向生产企业索要发票。公立医疗机构在药品验收入库时必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用。公立医疗机构不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票的证据，以便互相印证。

但从福建的实践来看，即便有十分细致的票据查验要求，“两票制”也无法禁绝“过票洗钱”。

这就对部门协同加强票据监管提出了新的要求。

“食品药品监管部门将大力支持 两票制 实施。”国家食品药品监管总局药化监管司司长丁建华表示，目前全国有12000家批发企业，通过“两票制”的实施，未来会有一些不规范的企业面临淘汰。

“行业规范程度的提高，对质量监管也是好事”，丁建华说。为此，食药监部门将在未来的日常检查、跟踪检查、飞行检查中，把药品流通的货、账、票、款、证的一致性，作为重点检查内容。

丁建华表示，发现问题的，要向当地的省级招采部门通报情况；涉嫌违反药品GMP、GSP有关规定的，食药监部门将依法严肃查处并予以曝光；涉嫌犯罪的，将移交公安部门立案查处。

票据监管的另一个技术要点是票据真伪问题。

国家税务总局货物劳务税司副巡视员张卫告诉21世纪经济报道记者，从2017年1月1日起，包括医院在内的所有单位和个人，无论在什么地方，哪个地区开具的增值发票，都可以登陆统一的增值税发票查验平台。若医院购进药品的相应发票，可以通过查验平台对发票中的开票日期、购销双方的信息、药品名称、药品的规格型号、数量、单价、金额等内容进行全面的查验。

招采环节不可忽视

“两票制”不失为降低虚高药价的一剂强心针。但一些已有药品采购“二次议价”城市的相关负责人告诉21世纪经济报道记者，实际谈判发现“价格虚高空间不大”。

梁万年表示，“肯定有一部分药品药价虚高，而且虚高的原因众多。但流通领域环节过多，再加上过票、洗钱等情况，更进一步抬高了虚高的价格，这是我们整治的重点。”

不能回避的事实是，相比流通领域的加价，药品招采环节的价格虚高亦不可忽视。

张煊华表示，药品的采购和流通是一体的，采购环节仅是流通中的一环。“药品价格虚高的水分，如果按公立医院总药品使用量来进行计算，它的虚高水分大约在30%左右。”张煊华说。

北京大学政府管理学院教授顾昕曾指出，中国亟需建立药物经济学评价制度，以此来厘定药品价格。

“保障药品安全有效、质量可靠、价格合理，是药品临床使用最重要的原则。”梁万年向21世纪经济报道记者表示。

值得注意的是，张煊华在发布会上表示，为了促进“两票制”的进一步落实，福建省正按照“通用名称、通用剂型、通用规格、通用包装”的“四通用”规则，重新编制医保目录和药品采购目录。也就是说，福建正在从制度上改招标采购为联合限价阳光采购。

来源: 21世纪经济报道