废标是政府采购实践中经常遇到的一种情形。由于废标意味着将现有政府采购流程推倒重来，一般情况下原有供应商都可以再次参与，引发的利益冲突不剧烈，所以无论是集中采购机构、代理机构，还是基层监管人员，往往容易对废标掉以轻心。不过，废标也不是每次都无风无浪，小废标也可能带来大问题。本文尝试通过某废标案例，分析废标中存在的监管风险，并提出对策建议。

一、案例简介

某单位采购IT系统硬件及集成项目，预算1.8亿元，共分为九个包，采用公开招标方式采购。招标文件中要求九个包每个供应商都必须全投，但只能中标其中的一个包。招标公告中列明，如果供应商认为采购文件存在歧视性条款的，应在购买采购文件之日起7个工作日内以书面形式向代理机构提出。如供应商对质疑答复有异议，可向同级政府采购监督管理部门投诉。该项目的招标文件不收费，不向中标供应商收取代理服务费。

项目经评标委员会评审，所有分包均废标，理由是招标文件评分规则存在歧义。该项目吸引到60多家供应商参与，由于供应商耗费相当精力准备并打印了大量的投标文件，因此废标引来了供应商的抱怨。项目废标一周后，在解决了招标文件歧义问题后，又重新组织招标并发出招标公告。

二、分析与建议

1.8亿元的大标因为招标文件的歧义而废标，这不仅是对供应商前期投入的浪费，也让采购人前期辛苦的招标筹备工作产出全无。这则案例带来的问题值得引起政府采购从业者的关注。

1．重大项目的废标需要格外谨慎

对照《政府采购法》第三十六条的废标条件，其中并无因招标文件存在瑕疵就可以废标的条款。按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第六十五条的要求，“评标委员会发现招标文件存在歧义、重大缺陷导致评标工作无法进行，或者招标文件内容违反国家有关强制性规定的，应当停止评标工作，与采购人或者采购代理机构沟通并作书面记录。”因此，发现招标文件存在瑕疵，专业的标准动作应该是暂停评审，封存相关文件，而不是简单的废标。

在做完“停止评标工作”这个动作后，87号令第六十五条规定接下来的程序是，“采购人或者采购代理机构确认后，应当修改招标文件，重新组织采购活动。”换言之，在暂停评审而不是废标的状态下，投标文件均可以在投标有效期内保持有效。在采购文件技术要求未变而只是出现其他表述歧义的情况下，待采购人、代理机构澄清招标文件后，可重新发出要约邀请。此时投标人可以用同样的投标文件重新发出新要约，这样就避免了供应商重新大规模印制文件造成的浪费与无谓成本损耗。

如果采购人、代理机构修改招标文件后，供应商认为修改后的评分方法与其先前理解不同，决定退出，由于新的评审尚未开始，可以认定供应商属于撤回而非撤销投标文件。供应商的投标保证金可以如数返还，没有没收风险。

况且，由于采用的是暂停而不是废标操作，新发出的要约邀请（招标公告）不必挂满20天，这将有效提高招标效率。由于目前政府采购项目都已经进入到公共资源交易中心，很多地方交易中心的评标室比较紧张，如果采取暂停评审而非废标的操作，在评标场地预约上也有时间和效率的优势。

2．内控管理不能流于形式

招标文件中要求九个包每个供应商必须全投，却只能中标一个包。这样的约定，或许是怕出现供应商不足导致废标的情况，然而事实上却来了60多家供应商。由于投标的是计算机设备类的产品，代理机构如果在需求阶段稍做调查，就不难判断市场上的供应商还是较为充裕的。

需要特别指出的是，《招标投标法》第十八条第二款明确规定，“招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人”。本项目让每个供应商必须全投九个包，已有违反此条法律规定的嫌疑。

因此，如果相关机构在招标文件制作内控审核上有一套完整机制，或许就可以避免60多家企业九个包都做要求制作投标文件的情况，评分标准出现歧义这样的低级失误出现概率也将大大降低。

3．采购专业化发展任重道远

招标文件评分标准出现歧义，如果专家认定歧义无误的话，只能说明代理机构的水平不专业。同时，采购官制度尚未成型，采购人代表在前期招标文件审核时也未切实发挥纠错作用。换而言之，之所以请代理机构，就是要依靠并发挥其专业能力。出现此等招标工作方面的瑕疵，代理机构难辞其咎。本项目中，代理机构的失误给供应商带来了不满，很大程度上抵消了代理机构免费提供招标文件、代理费不由供应商缴纳等优惠措施给供应商群体带来的便利。

本项目中代理机构在招标公告中提出，如果招标文件有歧视性条款，供应商可提出质疑，这与相关法律规定还是有出入的。《招投投标法实施条例》第二十二条规定，投标人“对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出” 。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十条、第十一条也做出了类似规定，潜在供应商依法获取采购文件后，认为采购文件“使自己的权益受到损害的”，“应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出”。本次项目公告却直接把供应商可以质疑文件的理由局限在歧视性条款上，由于采购文件歧义并不属于歧视性条款，供应商很难依据公告内容去提起质疑，更遑论绝大部分供应商并没有专业的法务部门，很难在此阶段针对采购文件瑕疵提出质疑。制度设计上一个本可以修正采购文件瑕疵的机会，就被这样白白浪费掉了。

类似事件也给监管部门提出了一个课题，在转向事中事后监管的同时，是否应该推动给予采购代理机构市场以专业化评价，防止采购人盲人摸象式地选择代理机构，减少采购人与代理机构的沟通对接成本。这点在深化政府采购制度改革、推动区域集中采购机构竞争的背景下，更具意义。

4．电子化采购推广迫在眉睫

目前，各地均在公共资源交易领域推广电子化招投标，但囿于既往操作的惯性、采购范本的缺失、异地网上评标等机制的不成熟，全面铺开电子版仍需时日，这就导致了本项目中投标文件印制造成的大量资源浪费。

2019年5月，国办出台的《关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》再次强调，“推动公共资源交易从依托有形场所向以电子化平台为主转变”，“到2020年，电子化交易全面实施”。这种倒排工期，一方面是基于现实的迫切需求，另一方面也要求相关部门电子化平台的建设与运营必须快马加鞭。

5．契约精神的落实有待提高

上述案例中出现了由于招标文件瑕疵导致的废标，代理协议有无相应追责条款呢？供应商因为招标方的原因导致废标，其相关投入是否可以提出索赔？目前可能均是空白。契约精神不仅要求双方要以诚实守信的精神完成契约，更要求双方应当以负责任的态度缔结契约，明确彼此权利义务。相关部门应以此事为戒，进一步细化相应条款，切实贯彻落实契约精神，共同维护政府采购市场的公平。

作者：张泽明  作者单位：大连海关

 来源：《招标采购管理》