■ 钟列挺 陈蔚 汤海芳
合同备案和资金支付是政府采购的法定要求。政府采购法第四十七条规定：“政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。”政府采购法实施条例（以下简称“条例”）第五十一条规定：“采购人应当按照政府采购合同，及时向中标或者成交供应商支付采购资金。”通常情况下，采购单位或受其委托的采购代理机构通过指定的政府采购信息系统，按照规范格式填报政府采购合同有关要素，包括备案对象名称、开户银行及其账号、采购资金如何支付等信息，再将各类采购文件报备给政府采购监管部门。采购单位财务部门根据合同备案对象与资金支付对象一致性的原则，将采购资金支付给中标（成交）供应商。
然而，现实中，高校政府采购进口产品的合同备案对象和资金支付对象却具有可选择性，可以是中标（成交）供应商，也可以是外贸代理公司。这一特殊现象的产生，与此类合同的特殊性及中标（成交）供应商是否具备进口许可资质密切相关。
高校进口产品采购合同的特殊性
首先，合同标的具有特殊性。高校政府采购进口产品合同标的是依法办理海关手续后进入我国关境内的、由境外生产或销售的产品。我国海关法第五十三条规定：“准许进出口的货物、进出境物品，由海关依法征收关税。”2016年12月，财政部、海关总署、国家税务总局联合发布的《关于“十三五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》提出：“对科学研究机构、技术开发机构、学校等单位进口国内不能生产或者性能不能满足需要的科学研究、科技开发和教学用品，免征进口关税和进口环节增值税、消费税。”因此，高校进口产品采购合同标的依法享受减免税政策，这既不同于国产货物或服务，也不同于不具备减免税资格的进口产品。
其次，合同当事人具有特殊性。高校政府采购进口产品的合同当事人除高校、中标（成交）供应商及可能涉及的采购代理机构(作为鉴证方)外，还可以有其他当事人，并对其中一方的当事人有着特殊的资质要求。
我国对外贸易法第九条规定：“从事货物进出口或者技术进出口的对外贸易经营者，应当向国务院对外贸易主管部门或者其委托的机构办理备案登记”“对外贸易经营者未按照规定办理备案登记的，海关不予办理进出口货物的报关验放手续”。货物进出口管理条例第十七条规定：“进口经营者凭相关管理部门发放的进口许可证或自动进口许可证明，向海关办理报关验放手续。”《海关进出口货物减免税管理办法》（以下简称《减免税办法》）第四条又规定：“减免税申请人可以自行向海关申请办理减免税备案、审批、税款担保和后续管理业务等相关手续，也可以委托他人办理前述手续。”根据这些法律法规的要求，办理进口产品报关验放手续及减免税手续的主体必须具备进出口许可证。而高校一般都不具备这一许可证，只能委托其他具备资质的主体代为办理。即，此类合同的当事人之一必须具备进出口许可资质。
现实中，中标（成交）供应商不一定具备进出口许可资质。如果具备，则合同当事人是高校和中标（成交）供应商双方；如果不具备，则必须增加具备进出口许可资质的外贸代理公司作为合同当事人。
最后，合同履行具有特殊性。按照我国政府采购法律法规，政府采购进口产品的中标（成交）供应商必定是国内销售/代理商。为办理进口产品报关验放手续，除政府采购进口产品合同外，各方必须另行缔结一份或多份与该合同相关联的合同，而且其中之一必须是外贸合同。外贸合同的采购方是得到高校授权的、具备进出口资质的主体，即中标（成交）供应商或外贸代理公司；供货方是境外供应商（厂商或销售/代理商）。可以说，单个政府采购进口产品合同无法独立实现采购目的，必须有与之相匹配的外贸合同，而且外贸合同采购方必须得到进口产品合同采购方（高校）的授权。这是高校政府采购进口产品合同履行的一大特点。
高校政府采购进口产品合同的上述三个特点，为此类合同备案对象的差异化提供了可能性，是此类合同备案对象具有可选择性的前提条件。
现实情境分析
中标（成交）供应商是否具备进口许可资质，直接决定了高校进口产品合同备案对象是否具有可选择性。
（一）中标（成交）供应商具备进出口许可资质，高校可委托中标（成交）供应商或外贸代理公司与境外供应商签订外贸合同，合同备案对象具有可选择性。
第一种选择：高校委托中标（成交）供应商签订外贸合同，合同备案对象为中标（成交）供应商；高校将采购资金支付给中标（成交）供应商，由其购汇并支付给境外供应商。此做法缩短了合同链，有利于充盈中标（成交）供应商的流动资金，一定程度上助力了中小企业的发展。但相较其优点，存在的隐患更加需要引起注意。
其一，中标（成交）供应商行为的不可控，可能导致高校的委托行为产生不良后果。因中标（成交）供应商不具备减免税资质，高校必须将办理减免税的相关凭证交予该供应商并委托其办理。如中标（成交）供应商在办理报关验放及减免税手续时做出一些违法违规行为（如私自夹带合同以外的进口产品），高校将负连带责任，轻则影响本批次进口产品的清关及减免税手续办理，重则影响高校一至三年内能否正常享受税款减免优惠政策。
其二，在进口产品采购合同和外贸合同两个合同中，中标（成交）供应商扮演了不同角色。前一合同中，高校和中标（成交）供应商是买卖双方；后一合同中，中标（成交）供应商因得到委托而充当了高校的“代言人”。当出现汇率剧烈变动、贸易战等突发状况造成履约困难、可能导致合同相关当事人经济利益受损时，中标（成交）供应商必然会维护自身利益，高校的经济利益或将无法得以保障。
第二种选择：高校根据自身需要或中标（成交）供应商的要求，委托外贸代理公司签订外贸合同。这在实践中并不鲜见。
（二）中标（成交）供应商不具备进出口许可资质，高校只能委托外贸代理公司与境外供应商签订外贸合同，合同备案对象也只能是外贸代理公司。
也许有人会问，即使中标（成交）供应商不具备进出口许可资质，为什么进口产品合同备案对象和采购资金支付对象不能仍是中标（成交）供应商？换句话说，为什么采购资金的支付不能采取高校-中标（成交）供应商-外贸代理公司-境外供应商这一流程呢？
事实上，如果采购资金按照上述方式流转，根据《减免税办法》有关规定，高校在委托办理减免税手续时，理论上有两种选择。
第一种选择：直接委托中标（成交）供应商。但《减免税管理办法》第四条规定：“……委托他人办理的，应当由被委托人持减免税申请人出具的《减免税手续办理委托书》及其他相关材料向海关申请，海关审核同意后可准予被委托人办理相关手续。”相关材料指的就是进出口许可证。如果由中标（成交）供应商自行办理减免税事宜，因其无法出具进出口许可证，将被海关拒绝；如果中标（成交）供应商委托外贸代理公司办理，因海关不认可中标（成交）供应商转委托高校减免税资格的行为，外贸代理公司无法出具合法的委托书，也无法办理相关手续。
第二种选择：高校将采购资金通过中标（成交）供应商支付给外贸代理公司，同时另行签订三方协议，约定高校委托外贸代理公司办理减免税手续。这种做法看似可行，但由于海关的征免税证明里只能出现高校和具有进出口资质的主体（外贸代理公司），导致高校必须依据外贸代理公司开具的进口产品发票（收据），将采购资金支付给中标（成交）供应商。然而，财务部门普遍要求开票单位和收款单位保持一致，如不一致，一般不予支付；即使支付了，高校相关部门后续也将面临审计的压力。可见，这种做法并不可取。
因此，当中标（成交）供应商不具备进出口许可资质时，高校必须授权外贸代理公司签订外贸合同，合同备案对象只能是外贸代理公司。
（三）从高校采购资金的安全性和支付效率看，选择外贸代理公司作为合同备案对象优势明显。
首先，进口产品采购程序复杂，履约周期长，外贸代理公司可在协调各项事宜、加快办理报关验放手续方面发挥积极作用。实践中，海关会根据企业的信用状况将其进行分类认定。供应商往往以产品销售为业务重心，大多数供应商在海关系统没有相对高等级的企业级别；被海关认定为认证企业甚至是AEO高级认证企业的外贸代理公司，在清关等方面可享受各项通关便利政策，有助于缩短办理报关及减免税手续的时间，提升采购效率。
其次，将采购资金支付给外贸代理公司，更切合高校采购内控要求。出于种种原因，中标（成交）供应商可能会出现拖延推诿合同正常履行等情况。外贸代理机构作为采购资金流转的中介，其垫资能力更强，相当于一道防火墙，缓冲了高校采购资金的部分安全风险。
最后，选用外贸代理公司，未必会大幅提高采购成本。外贸代理公司以代理服务费的名义赚取佣金，虽然可能存在抬高采购成本和成交价的情况，但即便不选用外贸代理公司，具有进出口许可资质的供应商也会同时谋求赚取产品购销利润和代理服务佣金。因此，外贸代理公司佣金对成交价的影响有限。
法理依据探讨
允许高校政府采购进口产品合同备案对象具有可选择性，契合了财政部关于优化政府采购营商化境、扶持中小企业发展等政策导向，也合乎政府采购法的精神和高校加强政府采购内控管理的要求。
依前文所述，如果此类合同备案对象只能是中标（成交）供应商，则高校只能授权中标（成交）供应商签订外贸合同，这将使得进出口许可资质成为供应商参与高校政府采购进口产品项目时必须具备的资格条件，变相提高了此类项目供应商的准入门槛，违背了“不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的规定。那些不具备进出口许可资质、无法直接签订外贸合同的供应商，要么无法参与此类项目，要么只能得到具备资质的公司（外贸代理公司）的授权才能参与。想要得到授权，必然意味着供应商参与投标/响应成本的增加。
政府采购法第四十七条仅要求采购单位必须将政府采购合同提交采购监管部门或有关部门备案，但未规定合同备案对象。高校政府采购进口产品合同备案对象无论是中标（成交）供应商还是外贸代理机构，都是依据政府采购合同约定的有关事项进行的，并无违法之处。条例第五十一条的要义，则在于促进政府采购合同的正常履行。高校政府采购进口产品合同及与之关联的外贸合同，无论采购资金如何中转流动，起点都是作为采购人的高校，终点都是境外供应商。从促进合同正常履行、实现采购目的的角度看，将外贸代理公司作为此类合同备案对象，完全符合条例第五十一条的立法精神。
另外，高校在采购进口产品时是否选用外贸代理公司以及如何使用外贸代理公司，是高校的法定权利。选用外贸代理公司，加强政府采购进口产品项目的资金安全和风险管控，也符合政府采购法关于采购单位加强内控管理的政策要求。
综上所述，高校政府采购进口产品合同不同于一般的政府采购合同，其合同备案对象具有可选择性，符合政府采购法的精神和要求，实际上也是我国对外贸易、海关、进出口货物管理、进出口减免税管理等各项法律法规在高校政府采购进口产品实务中综合作用的结果。（本文系浙江省教育会计学会“基于业财融合的高校采购信息化建设范式研究”(编号：ZJKJ20073)部分研究成果。作者分别为：钟列挺、陈蔚，浙江理工大学；汤海芳，浙江省科学器材进出口有限责任公司）
（来源：中国政府采购报）
