四、“乡财县管”体制面临问题的原因分析
(一)财政管理缺乏灵活性
1.“一刀切”式管理
如某省在实行“乡财县管”期间,没有因地制宜采取措施,而是对管辖范围内的所有乡镇财政采取统一的管理标准和措施。对于经济基础较好的乡镇来说,本可以按自身规划灵活支配资金、发展经济,但运行“乡财县管”体制后,乡镇财政受到来自县级“一刀切”式的监管,资金调动缺乏灵活性,无法以实际的“轻重缓急”及时支配资金,从而使乡镇对“乡财县管”产生排斥、抵触心理,影响了其增收的积极性,甚至打乱了这些乡镇原本的发展节奏。经济基础较弱的乡镇则认为无论增收多少,最终流入乡镇的财政收入有限,如需使用资金则可以直接向县级财政申请,对县级财政产生严重依赖心理。
2.财政审批手续繁杂
“乡财县管”体制下,乡镇的支出需要经过乡镇、县级财政的双重审批,程序繁琐,增加了运行成本,还降低了行政效率。且财政审批带来的时间差还可能造成乡镇急需资金不能及时到位,影响工作的正常开展,这些都在一定程度上减弱了乡镇财政工作的积极性。譬如,某乡镇文件规定,1000元以下的支出就要由分管财贸的负责人审批(报账时有经办人、审核人、财政所长、联审会签小组人员、分管财贸的负责人签字),可见办理一次资金传递,手续繁杂、传递程序多、运行成本高,使得改革效果大打折扣。
(二)县乡财政权责划分不合理
1.乡镇财权不足
乡镇财权不足,具体表现在:其一,“乡财县管”体制下,乡镇财力归入县级负责管理,财权上移带来乡镇财力自主权减少,但是乡镇政府需要履行的事权没有对应地减少,相反在“乡村振兴”的背景下,“上面千条线,下面一根针”,公共责任和民生支出更多落在了乡镇政府肩上,即事权在增加,履职过程中入不敷出造成了乡镇财权不足。其二,改革只是调整了县乡两级财政关系,没有加大对县乡财政的转移支付力度,而现阶段的县乡财政都需要更多的财权履行支出责任,这也导致乡镇财权不足,进而导致财权与事权不匹配。例如,某市实行“乡财县管”后,乡镇财政所事实上成为了市财政局的派出机构,而乡村振兴背景下乡镇政府需要履行更多的事权,但由于乡镇财权上移,转移支付力度不够,乡镇履职所需财权明显不足,财权与事权不匹配。
2.县乡事权和支出责任不明确
“乡财县管”中存在的县乡间事权和支出责任不明确、不合理的现象,这是加剧乡镇财权与事权不匹配的重要原因。有些县乡之间没有明确的法律依据对财政事权和支出责任作出合理、科学、规范的划分:当一些本应由县级承担的支出责任交给乡镇时,容易加剧乡镇财权与事权不匹配问题,使乡镇财政运行面临更大压力;当一些本应交给乡镇支出的事宜由县级承担时,会给县级财政带来运行压力和管理风险。县乡之间事权和支出责任不明确、不合理的现象会加剧乡镇财权不足、财权与事权不匹配的问题,甚至影响县级财政的正常运行。
(三)乡镇财政监督体系不健全
1.各方未形成监督合力
我国财政监督体系分为行政体制内部监督和外部监督监督,其中体制内监督主要是来自上级财政部门和审计部门的监管;体制外监督主要包括来自本级党委、人大的制衡,来自群众和舆论监督。“乡财县管”改革主要通过加强县级政府的财政监督来规范乡镇财政的日常运作,即只强化了行政体制内部来自上级部门的监督。但是这样的做法背后隐藏着逻辑上的“漏洞”:就是默认了县级财政的运行和管理方法一定比乡镇更规范,这个逻辑未必合理;再加上我国政府体制具有内部同构性,下级政府存在的问题很可能同样存在于上级政府。因此只靠加强体制内来自上级部门的监督,可能无法长期有效地规范乡镇财政运行。加之我国乡镇来自本级党委、人大的监督是不够的,来自民众和舆论的监督又缺乏明确的制度安排,即行政体制内外部监督没有形成监督合力。
2.缺乏配套监督措施
许多乡镇没有根据自身财政监管体系配套实施相应辅助措施,没有配合乡镇民主监督机制切实发挥监督作用。所采取的财政监督方式一般比较单一,财政日常监督工作松懈,当问题积累严重时,才对财政上某些突出问题采取运动式、专项治理的方式进行,防范功能、教育功能没有很好发挥。
(四)人才队伍建设和信息化管理滞后
1.人才引进与培养落后
我国乡镇财政工作的人才储备和新生力量不足。我国乡镇财政人员进入渠道不够规范,没有以财政发展和实际工作需求作为挑选人员的依据,人才引进比较缓慢,大多是在部门内部进行人员调动、补充,而很多人员的素养基本不满足新时代财政工作的要求,导致工作效率偏低。随着乡村振兴战略的实施,乡镇政府要履行的职责增多,面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正成为新时期乡镇财政工作的新要求。但是,从总体来看,目前乡镇对人员培训力度不够,人员知识结构更新困难,履职能力难以提高,许多人员的素质已不能适应新时代对乡镇财政工作的要求。
2.信息化管理水平有待提升
现在财政工作普遍需要优化信息化管理,以更好地规范财政管理行为,提高公共财政服务水平。尽管我国乡镇财政信息化建设方面取得了阶段性成效,初步形成了基层财政改革和信息化建设良性互动、共同发展的良好局面,但乡镇财政信息化建设离全面实现财政科学化、精细化管理的要求还有一定差距,信息化管理仍有待加强。比如地方版的国库集中支付系统还处于逐步完善阶段,基层人民银行国库系统也需要不断升级等。
五、完善“乡财县管”体制的对策建议
(一)提高财政管理的灵活性
1.因地制宜、分类管理
原本的“乡财县管”体制没有根据不同乡镇发展实际因地制宜采取措施,而是采用了“一刀切”的管理方式,使得经济发展状况各异的乡镇财政积极性都受到了一定程度的打击。因此,完善“乡财县管”体制首先要转变观念,县级财政在管理辖区内乡镇财政时要做到:因地制宜、分类管理、利益共享、风险共担。
实际操作起来就是,县级财政对经济原本就比较发达的乡镇,可以适当放权,通过适度财政分权进行激励,同时不忘加强对其财政运行的监督和管理;对于经济基础较弱的乡镇,县级财政要把职责重点放在全面管理上,而不能强调分权激励。即通过适度的财权上收,分情况进行放权,帮助不同发展水平的乡镇提升治理水平。
2.简化审批手续
运行“乡财县管”体制后,乡镇财政支出需要经过县乡两级审批,使得县乡财政运行成本上升,降低了行政效率。对此有两种完善措施,其一,适当简化审批流程,删减不必要的审批环节,并通过县乡两级财政联网,超越时空限制进行云办公,弥补多级审批程序带来的改革成本,提高行政办公效率。其二,县级财政可根据各乡镇发展实际设立配套的备用财政资金,当财政审批进度影响乡镇履行支出责任时,可以通过备用财政资金保障乡镇紧急、必要的财政支出,解决乡镇政府履行职责的后顾之忧,有效激发其积极性。
(二)合理调整县乡财政权责关系
1.保障乡镇财权
乡镇政府职责履行程度取决于财政资金和事权范围相匹配,而实施“乡财县管”改革后,我国乡镇面临财权与事权不匹配的问题,解决这一问题,要通过法律手段和政治手段进行完善,使乡镇“有钱办事”,保质保量履行相应支出职责。
其一,要根据财权与事权相统一的原则,通过法律手段明确界定乡镇财政的职能定位、收支范围、职责范围,为乡镇政府规范收入提供法律依据。
其二,要加大县乡财政转移支付力度,通过财政转移支付体系调整财政分配关系,赋予县乡财政与其事权相匹配的财权。科学的转移支付体系有两点要求:一是可以保障县级财政有足够的财权去履行控制和管理的职能,帮助平衡各乡镇之间的差异,进而推进县域经济发展,实现区域公共服务均等化的目标;二是积极引导资金向最基层倾斜,加大对乡镇财政的支持力度,切实增强乡镇财力,使乡镇有足够的财权去匹配支出职责,提高基层政府的公共服务水平,推进基层政府实现职能转变,打造服务型政府。
2.规范县乡事权和支出责任
事权与支出责任不匹配造成乡镇财政在原本的财政压力下承担不合理的支出责任,影响乡镇财政的平稳运行。对此问题,同样要通过法律手段和政治手段进行完善。
其一,要通过法律科学地界定、划分县乡财政的事权和支出责任。各地要根据自身经济发展情况,明确县乡管理社会经济事物的职权范围,进行必要的事权、支出责任调整,并通过法律形式明文确定下来,为县乡财政履行支出职责提供法律依据。
其二,要不断优化乡镇财政支出结构。根据国家“乡村振兴”等政策的要求,调整县乡财政各自的支出结构,增加对基础设施和社会事业的投入,不断满足人民的美好生活需求。乡镇财政的支出要优先保障服务三农、巩固基层、促进乡村振兴和提高乡镇财政干部待遇等。
(三)完善乡镇财政监督体系
1.建立多方共同参与的民主监督机制
完善乡镇财政监督体系,首先要建立多方共同参与的民主监督机制,以此来规范乡镇财政的运行。科学的乡镇财政监督体系需要建立健全行政体制内部监督机制和行政体制外部监督机制。乡镇的体制内监督主要是来自上级财政部门、审计部门的监督,体制外监督主要包括来自同级党委和人大的监督,来自社会公众、新闻媒体的监督。上级政府、审计部门要切实监督管理好乡镇财政工作,同级党委和人大要依法行使职权对乡镇财政进行审核和监督,乡镇要推进乡镇财政信息公开,建立健全公众意见表达和参与渠道,自觉接受舆论监督。各地要根据自身实际不断完善多方参与的民主监督体系,通过财政的民主化、公开化、科学化规范乡镇财政工作,推进基层治理体系和治理能力的现代化。
2.配套完善专管员制度
各地要根据自身财政工作实际配套完善乡镇财政专管员制度,根据“人岗相适”原则合理安排财政专管员的工作,提高乡镇财政工作的科学化、精细化、网格化管理水平,配合乡镇民主监督机制加强对强农惠农资金、民生资金和财政专项资金的监管力度,提升乡镇财政的履职能力。同时要注意对专管员的履职行为进行监督,预防出现“缺位、越位、错位”的问题,以更好地发挥专管员的资金监管作用,配合乡镇民主监督机制切实发挥监督作用。
(四)强化人才队伍和信息化管理建设
1.强化人才队伍建设
在当前时代背景下,乡镇政府迫切需要更多高素质人才来开展各项工作,先前乡镇开展工作依赖于部门内部人力资源调整,这种方式获得人才往往供不应求。强化乡镇人才队伍建设有两条思路:提高原有人才的素质;引进高素质新型人才。
其一,要完善乡镇财政工作人员的选拔聘任制度,将熟悉财务工作、专业能力优秀、综合素质良好的人员选拔进入乡镇财政工作岗位,同时对乡镇财政工作人员进行定期的理论素养和业务技能培训,尤其是信息化管理的有关技巧,使乡镇原有人才的素质能够跟得上时代的步伐,提高乡镇财政人员的履职能力,满足新时期财政工作的要求。县级财政还可以多组织进行优秀乡镇财政干部的交流活动,加强政治关心。
其二,要吸引更多的人才来乡镇财政工作,乡镇政府要重视落实“人才振兴”政策,积极引进人才,加大相关政策支持力度,吸引更多高素质人才来乡就业,为乡镇工作注入新生力量。
2.加快信息化管理建设
要继续优化乡镇财政的信息化管理工作,为完善“乡财县管”体制建设一条便捷、高效的信息高速路,帮助乡镇财政降低行政成本、提高工作效率、实现县乡信息共享。
国家要按照财政管理改革与发展要求,不断推进财政管理信息系统建设,建设各级财政可使用的信息管理系统,同时加快开发财政工作相关程序和软件,为县乡财政工作平稳运行提供专业的业务平台和技术支持,使其进一步提高现代化信息管理水平。
县财政要加大对乡镇财政信息化建设的政策扶持和资金支持力度,帮助乡镇配足配齐现代化信息工作所需的基础设备,并指导乡镇进行信息化业务培训,使乡镇工作人员掌握与时俱进的财政信息化工作相关技术。在此基础上,要以县为单位加强信息系统整合,统一县乡财政业务软件平台,建立业务协同、数据共享的一体化管理信息系统。与此同时,要建立信息化管理的流程规范和监管制度,将乡镇财政科学化管理和信息化建设有机结合。
总结
本文综合考虑了宏观、微观两个研究视角,从宏观上把握了“乡财县管”体制的核心作用机制是“一原则两定位三职责”,然后从微观上分析了体制面临的问题有“乡镇财政增收积极性不高、乡镇财权与事权不匹配、乡镇财政监督乏力、人员素质和信息化管理水平不高”等。研究发现这些问题背后的原因包括“财政管理缺乏灵活性、县乡财政权责划分不合理、乡镇财政监督体系不健全、人才队伍建设和信息化管理滞后”。最后对症下药,从“提高财政管理的灵活性、合理调整县乡财政权责关系、完善乡镇财政监督体系、强化人才队伍和信息化管理建设”等方面为新时代进一步完善“乡财县管”体制提出了一些对策建议。
“乡财县管”体制在全国各地运行情况不同,各地区要在把握“一原则两定位三职责”核心作用机制的基础上,有针对性、选择性地考虑本文所提出的完善体制的措施,因地制宜地采取个性化措施,使“乡财县管”与地区发展实际、国家涉农政策协调并进,更好地满足新时代的要求。
“乡财县管”体制需要根据社会经济的发展和国家宏观政策目标的实现不断进行优化、变革,才能保持与时俱进和鲜活生命力,本文所论述的完善体制的措施,是在当前阶段和背景下针对现存问题提出的,可能随着时代进步会显得有悖,所以此领域还需要我们跟随时代发展脚步不断进行创新。(作者:湖北武汉市江汉大学法学院公共管理系 祝学文、王梓祎)
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