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——“87号令背景下的政府采购价格问题”研讨会发言集萃
国际关系学院教授刘慧:
政府部门管理价格的可能性分析
政府采购价格问题一直备受关注。那么,政府部门有没有可能对所谓的“合理价格”做一个准确界定呢?我想从三个方面分析。
首先,什么是合理价格。很多人都在谈政府采购的合理价格,实际上这是一个难以准确确定的概念。
价格是市场机制的核心,灵活的价格机制是市场有效配置资源的前提。政府进行采购时,它所得到的价格,一方面要遵循市场规则,受到市场的制约,另一方面要受到采购人预算金额和价格测算的制约,更多地还要受到公众的预期和评价制约。而社会公众的预期差别较大,同一种产品,有人认为与市场接近就行,有人觉得越低越好,甚至不要钱才最好。这说明,公共市场的价格形成并非由纯市场竞争因素决定,公共产品价格的制定有其特殊性。再者,产品价格信息在企业内外是严重不对称的,外部人永远不可能掌握与内部人相同的信息;价格合理不合理,在内部人和外部人之间,感觉也是不一样的。有些产品属于特殊产品,如公共服务、网络服务、供电、供水,一家成熟的企业在一个区域范围内通过扩大供给、延长供应线路降低边际成本,通过一定形式的垄断产生边际效益,存在区域饱和度,自然会排斥其他供应商(自然垄断)。因此,其价格不能用一般的理论和眼光去判断。如腾讯以一分钱投标,像这类企业和这类特殊的产品,它占有了技术产品和规模经济产品两个特殊要素,完全可以做到用最低的价格,甚至不要钱,保证其利润和未来收益。这些都是我们要考虑的因素。
其次,以一分钱的价格参与投标竞争,是不是合理的价格?我认为,这不是界定价格的问题,而是行为界定的问题。很显然,一分钱是一个象征性的定价,其真正的行为是“赠与”。腾讯公司以赠与行为去介入其他企业的竞争行为,这不是一个真正意义的销售行为,扰乱了竞争秩序。此时,政府部门要做的,是考虑愿不愿意接受赠与。愿意接受,就停止招标活动,搞一个接受捐赠仪式;不接受,就宣布该投标无效。而不应让赠与行为和竞争行为一起“比赛”,成为“无序竞争”。
最后,综合上述分析,我认为政府控制价格或对市场价格进行管理是极其困难的。即使能通过制定文件、法规对价格做出详细规定,但现实中,这种规制难以付诸实施。
以《政府采购法》为统领的各项规章制度不断细化规范着政府采购的操作、管理过程,87号令也有相当多的内容对价格进行了规范。它体现了公共利益和公共需求,要尽可能地在保证质量的情况下争取低价。我想提出的问题是,政府部门在价格管理和质量管理都需要细化时,更侧重于哪个?我的建议是两条:一是政府部门应更多考虑如何保证质量。不仅用条例、办法等进行保障,还要用合同控制、履约验收等进行规范管理。二是在服务采购中,价格权重是否要定得很死,是否应当给予评标专家对价格的一定裁量权等,还应在制度层面多考虑。
清华大学公共管理学院教授于安:
政府采购要有其独特的定价机制
政府采购的价格问题涉及《政府采购法》《合同法》《反不正当竞争法》《价格法》等几部法律,但这几部法律都没有适宜的政府采购活动的定价机制,没有基本的制度框架。政府采购价格虚高与过低,反映出价格机制出了问题和制度设计的缺陷。解铃还须系铃人,制度框架的问题需要制度框架来解决。
现有法律制度框架使得政府采购价格存在先天缺陷。低价中标涉及供应商行为定位、不正当竞争、价格计算三个问题。现有制度框架中没有明确界定供应商行为,价格过低就是供应商以“智慧”挑战制度制定者“想象力”的结果。一分钱中标政府采购项目中,供应商的行为不在正常的行政范围内,其实属于赠与行为,而不是销售行为,扰乱了市场竞争。
同时,一分钱中标案还涉及不正当竞争。从人工成本与后期维护成本上核算一分钱中标案,供应商的行为已属于扰乱正常报价。在多边贸易协定中,这种常见的商业手段被明确定位为倾销行为。
实际上,价格是一个大概念。我们平常讲的价格是某一产品或服务项目应该支付的数额,它基于成本与收益的总和。一分钱投标的行为明显不顾及利益。如果供应商意在通过后期履约增加采购人的费用从而获利,则严重违反了政府采购的公平、公正原则。若供应商希望借此项目以超低价率先占领市场,从而达到垄断政采市场的目的,则违背了国家经济政策导向。
当前,政府采购的几大法律法规对此缺少整体性框架,87号令中也未涉及竞争规则性的内容。现有规则不尽完善,留给我们很大的探索空间,可否效仿GPA的做法,为政府采购项目设定一个门槛价?超过门槛价的项目,按规定由集采机构组织实施,低于门槛价的项目不在集采机构的业务范围之内。另外,也可以对服务项目有针对性地进行分类,如社会服务、行业服务、政府专项服务等。服务项目有了分类,对具体招标项目就会有明确细致的要求,在预算编制上,采购人就有了价格基准。同时,在可能的领域,建立以成本收益为基础的价格机制,能够有效避免低价中标和高价采购事件的发生。
中央财经大学政府管理学院教授徐焕东:
建立预防机制 从源头治理价格问题
价格是政府采购永恒的主题。政府采购不同于私人采购,很容易产生价格偏高、偏低问题。而价格偏高、偏低都可能导致资源浪费,或者妨碍履行合同、形成不正当竞争。要解决好政府采购价格偏离问题,最重要的是建立价格偏离预防机制。
首先,建立严密的预算价格偏离机制。采购人要承担起制定采购预算的责任,把好预算价格制订关。预算价是供应商报价的依据,价格定多少,依据什么定,制定者承担什么责任,这些都应在制度层面予以明确,否则预算价就可能出现随意性。建议规定预算测算的方法,如由网络查询、专家测算、采购人或第三方意见综合确定,确保预算价的科学性。
其次,建立异常低价预警机制。虽然目前规定不设最低限价,但为了避免低价竞争,在采购开始前,采购人或采购机构可以确定预警价,评标委员会以预警价为依据,要求报价低于此价的供应商现场提供书面说明和相关证明材料。对在预警价以下成交的供应商,在合同履约验收中,尤其要对产品质量加强验收,要求招标人公开对产品的履约验收情况,或是邀请提出过异议、质疑、投诉的未中标人参加验收或者邀请第三方机构进行检测。同时,还应及时公开履约验收资料和检测资料,加强社会监督。
最后,设置异常价格成交救济机制。如果出现政府采购价格明显高于或低于市场价,进而影响合同履约和市场秩序的,应有救济机制和程序。只有将价格、质量、公平竞争三个因素统一起来,才能更好地实现政府采购目标。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王丛虎:
跳出表象看低价竞标本质
从政府采购的发展周期看,其在不同发展阶段侧重点也有差异。目前,我国出现采购价格争夺战的原因,主要是需求管理不足、采购预算不实、责权利不对等、公开透明度不够等。这就需要借助制度完善、加强培训、强化执行监督等举措。
在采购预算编制方面,发达国家往往会采取多轮谈判方式,对此我国可以借鉴。各级政府在编制采购预算时,可以请专家对预算绩效进行评价,或者由政府采购监督部门参与到采购预算的审核工作中,当然也可以邀请第三方预算评估机构,把控好政府采购前端的工作。
关于需求管理问题,可参照美国的做法,将项目合同分为简单合同与复杂合同,并采取不同的购买方式。如云服务项目,可归类为复杂合同。复杂合同的采购项目,一般不宜采取招投标方式,而是适合竞争性磋商方式,甚至要经过多轮的磋商,才能全面、具体地了解采购需求。
关于透明化问题,《政府采购法》及其实施条例都未规定中标公示制度,也没有规定公示期,可考虑增加公示制度。还可考虑在不侵害国家利益和商业利益的前提下,公开参加竞争的供应商得分情况。
此外,还应建立完善政府采购信用评价机制,不仅对供应商、评审专家进行评价,还应对采购人、采购项目负责人进行评价。
北京物资学院公共资源交易研究中心主任倪东生:
从价格形成机制探讨价格高低问题
政府采购价格问题涉及用户使用、产品和组织存在以及干系人利益的博弈,博弈结果形成的市场机制就反映在所供商品的价格上。因此,价格高低问题只是表象,不是本质。要全面把握产品价值、功能、利益构成等因素,才能真正理解价格问题。
价格的形成包含几个因素。首先是产品的功能,分为基本功能和辅助功能。基本功能又分必要功能、使用功能;辅助功能又分美学功能、社会功能和服务功能。其次是产品的质量,分为内在质量、外在质量、商业质量和环境质量。质量一般通过产品的强度、精度、外形、包装、保修期、交货期、售后服务等特性,以及产品使用范围、产品说明书、市场标准和行业规定等不同层面的信息来展现。再次是成本,即购买产品所支出的费用。价格的高低也与用户购买产品的时间点有关,价格会随着市场情况调整,在一定时间内出现波动。最后也是最根本的,是采购人的具体需求。需求不明确,会导致项目报价偏高或偏低。
价格由很多因素共同构成,同时,也不能回避干系人利益的博弈,应通过合理的机制予以限制。这就回归到了政府采购制度的优化和采购人员的专业化。
中央国家机关政府采购中心综合处处长汪雁:
合理区分、正确对待低价问题
高价和高质没有必然的因果关系。政府采购实际操作中,确实存在质优价廉的项目。正确对待低价问题,首先要把低价分为几个类别:合理低价、新商业模式下产生的低价、恶意低价等。
合理低价,指供应商在满足招标文件实质性要求的前提下报出的价格是在合理范围内的低价,这样的竞争是合理的,这类采购项目能够实现物有所值。
新商业模式下产生的低价,如近些年非常热的云服务项目,这类项目基于全生命周期的概念,以低价抢占市场先机,在赢得政府项目,产生广告效益的同时,也使客户对产品有使用依赖性,从而催生出新的合同。对于这类低价,我们要跳出传统视角评判它。
同时满足以排挤其他对手为目的、中标后不能履约这两个条件的低价竞争方式,可以定性为恶意低价。从执行部门的角度看,恶意低价更容易发生在劳动密集型的服务类项目中。
政府采购工作始于预算,终于履约。采购预算编制、招标文件设计、履约验收都与政府采购价格问题息息相关。预算越精准,资金使用效益与招标效果匹配度就会越高。采购人在招标文件内容的设计上,要做到完整、规范、前后一致、表述严谨。履约验收也非常重要,有时出现低价也与后期履约监管不到位有一定关联。我们采购中心将对信息类产品、物业服务等采购项目设定一个标准化的体系。以标准为基础的报价,在很大程度上能够避免恶意低价问题。
其实,87号令解决低价问题是通过赋予采购人更多的权力。一方面,采购人可根据采购需求,对价格分的分值区间进行设置;另一方面,允许特殊项目采用固定价格来招标。采购人在提出采购需求之前,按规定应对采购项目进行市场调研,对采购项目的价格、性能、基本参数和供应商等情况有一定了解。后期抽检服务与建立完备的质量评价体系也会对政府采购前端的工作起到促进作用。
国家税务总局集中采购中心副巡视员王庆成:
拨开恶意低价中标迷雾
从采购对象来看,低价中标几乎都发生在服务类采购项目中。越是集约型的服务业,出现恶性竞争和低价中标的可能性越大。如信息化项目中的云服务,其服务占比越高的项目,过低价格中标的可能性也越大。
从采购方式来看,采取单一来源方式的项目往往中标价格高一些。出现低价中标可能性较大的则是公开招标。如果把采购对象、采购方式放到一条线、两个点上来说,公开招标的服务类项目产生恶性低价中标的概率最大。个人认为,原因之一是采购人的主体作用发挥得不够充分。
编制采购预算、实施采购计划、确定采购需求、组织采购活动,任何一个环节的工作都会影响采购结果。采购项目立项要有科学规划与论证,项目内容中的技术需求要很好地体现在招标文件里。制作招标文件时,在法律框架内针对项目会提出一些关键性指标,关键性指标在综合评分里所占分值比例会有不同体现。但在这些环节中,采购人的作用可能有所缺失。采购人对履约验收是否“走过场”,也会影响供应商的报价。随意验收,会间接导致某些供应商敢于低价投标。
四川成都市龙泉驿区公共资源交易中心主任袁泉:
特殊项目应特别采购
87号令第五十五条规定,服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。实践中,10%的限制对一些极特殊的情况,可能会有一定影响。如公立幼儿园购买社会服务的项目,采购人以提高教育品质为目的,希望采购到优质的服务。国家对公立幼儿园的运营经费和教师的经费有一定额度的标准,一般来说,国家标准会偏低。如果充分竞争,中标结果就会低于国家标准。虽然能为项目节约资金,但质量问题有待商榷。对于极特殊的教育类服务项目,今后能否不竞争价格,只竞争服务?政策制定者对此应综合考虑,毕竟教育品质是首要问题。
联想集团中国区商用事业部政府&军工行业销售业务总监金鑫:
评分标准应考量技术与创新能力
政府采购为满足政府需求和公众需求服务,采购要求高,数量大,普遍为各商家重视。但是,实践中确实存在忽视质量和创新因素、盲目低价竞争的现象。
对于采购人而言,低价竞争导致产品使用、品质、安全等方面的一系列问题。同时,以质量、技术规格、物理特性为主要内容的评分标准仍较为粗放,对技术与创新指标的忽视,使得评分标准与中标价格的确定未跳出低价竞标的怪圈,可能导致企业在产品开发、工艺等方面的创新能力下降。
政府采购要高度重视产品质量管控,而质量管控依赖于厂商的技术研发实力和实验体系。以采购标准较为简单的内存条为例,其标准主要根据容量大小(如4G、8G、16G等)确定。但用户不知道的是,内存条颗粒数量的多少以及品质会直接影响内存的性能、功耗和使用寿命。而把控质量,则需要厂商具备检测颗粒物的研发和实验能力,即对实验室装备与科研人员的大力投入。今后,如果把技术与创新指标加以量化,并纳入政府采购招标评分标准,招标评标体系将更为科学全面。
北京筑龙信息公司总经理孙建文:
打超低价格战 采购人供应商“双输”
目前政府采购禁止设定最低限价,出现一分钱报价甚至零元报价,这对供应商而言,其实也是不得已而为之。供应商并不一定愿意打“价格战”,但法律规定对技术、服务等标准统一的货物服务项目采用最低评标价法,企业往往处于“不拼价等死,拼价就战死”的两难困境。
一方面,企业要维持运营,在以低价参与竞争的同时还要保证利润,只能以牺牲产品质量和服务为代价,最终受损害的还是用户。如某省公共资源交易中心的招标活动,项目涵盖12大系统,预算400多万元,最终27万元中标,其中还包括20万元的硬件设施,也就是实际中标价格为7万多元,采购质量与效率可能大打折扣。
另一方面,供应商即使以低价拿到了合同,也不一定是最后的赢家。长期低价竞争的项目利润率不能维持企业正常运转,长此以往,企业还可能出现经营危机。除非在原材料和工艺上偷工减料,但这样企业又会面临信用危机。此外,长期低价竞争,破坏行业秩序、扰乱市场,最终影响整个民族工业的发展。
大数据时代下,我们应利用大数据的思维和技术来解决低价中标问题。如,建立实时的价格监控平台,通过后评审制度对供应商的履约和诚信进行评价等。
南开大学法学院教授何红锋:
评标委员会无评判成本的义务
最近两年,云服务市场的价格竞争愈演愈烈,低价竞标政务云的事件层出不穷。以厦门市政务外网云服务采购为例,中标价格为一分钱。对此,存在着很多不同的看法,有人认为,在新的时代,成本的概念发生了很大改变;也有人认为政府采购就要买便宜的。还有人认为一分钱低于成本,是违法的,不应中标。在我看来,一分钱中标,不但要看是否违法,还要解答如何处理的问题。
应明确交易适用“买”还是“卖”
市场条件的变化,经常导致同样的交易行为会发生“买”与“卖”的转化。如,2016年以前,各地政府如果要提供类似于目前的共享单车服务,政府都要花钱或提供政策进行采购。但2017年以后,任何地方政府如果再花钱提供共享单车服务,都是不可思议的,政府甚至可以转而收费或者颁发许可,因为提供共享单车服务的企业占用了公共资源(虽然现在还没有任何一个地方政府收费,但这种呼声已经出现)。又如奥运会运动员,在很长的时期里,必须自己或者政府购买饮料、服装,但近几十年的奥运会,运动员喝饮料、穿服装,不但不需要花钱,还可以得到一大笔钱,这也是“买”与“卖”的转化。当然,后一种情况,需要允许进行广告宣传。
这种“买”与“卖”的转化,可能与市场情况有关,也可能跟交易主体的身份有关。如果政府需要采购某一对象,市场调查的结果是,政府不需要花钱,有市场主体愿意提供,这时“买”就可以转变为“卖”。为了保证公平,“卖”的程序也要公开、公平、公正地进行,就如我们看到的、已经很成熟的奥运赞助商的选择。
但是,如果仍然确认是采购行为,则不得低于成本是基本要求。《反不正当竞争法》第十一条规定:“经营者不得以排挤对手为目的,以低于成本的价格销售商品。”这一规定适用于所有的交易行为。《反不正当竞争法》还规定了交易可以低于成本的例外情况,但无一可以适用于政务云采购中。
评判成本是评标委员会的权利而非义务
厦门市政务外网云服务项目采购时,修订后的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令,以下简称87号令)尚未颁布,应适用原办法(财政部第18号令,以下简称18号令)。其实,18号令第五十四条规定的采用最低评标价法时对明显不合理的低价投标的处理方法,与87号令第六十条在本质上是一致的。但是,评判成本只是评标委员会的权利,不是评标委员会的义务。评判成本的目的是为了避免影响商品质量和不能诚信履约。
在采购活动中,评判成本不可能成为采购人的义务。因为《反不正当竞争法》的理论认为,消费者一般不了解商家的进货价格,事实上,对商品或者服务的成本进行判断是非常困难的,因此,任何国家的《反不正当竞争法》都不对低于成本交易中的采购人一方进行处罚,只是处罚供应商,我国《反不正当竞争法》也是如此。这意味着采购人在采购中没有评判成本的义务,如果采购人有此义务,则采购人也是这种不正当竞争行为的行为人,也应当承担法律责任。《政府采购法》低于成本交易的规定源自《反不正当竞争法》,因此,采购人也没有评判成本的义务。而政府采购中,评标委员会的权利、义务均来源于采购人,评标委员会也没有评判成本的义务。
故而,我认为的合理程序是,只要评标委员会判定投标人能够诚信履约,就可不对其报价是否低于成本进行判断,进而推荐其为中标候选人。但遗憾的是,《招标投标法实施条例》把判断成本列为评标委员会的义务,87号令也吸纳了这一观点。
有权对低于成本报价的供应商进行追究的主体
如上所述,如果低于成本报价的合同能够顺利履行,质量、履行期限都能够得到保障,采购人实际上是低于成本报价合同的获益人,评判成本是其权利而非义务,因此,一般不会追究供应商低于成本报价的责任。事实上,《反不正当竞争法》是不考虑低于成本报价合同不能履行的情况的,即低于成本的报价,合同即使履行了,仍然要被追究责任。低于成本报价既然是一种违法行为,应当由谁对其进行追究呢?我的看法,应当是以下两个主体:
其一是参与竞争的其他供应商。《反不正当竞争法》的理论认为,低于成本报价的实质是经济实力雄厚的经营者为了霸占市场,滥用竞争优势,故意暂时将某类商品的价格压低到成本以下抛售,以此手段搞垮竞争对手。因此,这种行为的受害者首先是参与政府采购竞争的其他供应商。其他供应商可通过向采购人、代理机构质疑或是向管理部门投诉等手段,维护其合法权益,也可通过民事诉讼,直接向人民法院起诉低于成本报价的供应商,要求民事赔偿。
其二是行政监督机构。由于这种不正当竞争行为具有社会危害性,行政机关可追究其行政责任。根据《政府采购法》第七十七条,供应商“采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的”,政府采购监督机构和工商行政管理可追究该供应商的行政责任。低于成本报价,可理解为采取不正当手段排挤其他供应商,政府采购监督机构和工商行政管理机关都可以追究该供应商的行政责任。但笔者倾向于由工商行政管理机关追究行政责任,主要是因为政府采购监督机构缺乏有效的手段。工商行政管理机关可根据《反不正当竞争法》第十七条的规定,行使下列职权:按照规定程序询问被检查的经营者、利害关系人、证明人,并要求提供证明材料或者与不正当竞争行为有关的其他资料;查询、复制与不正当竞争行为有关的协议、账册、单据、文件、记录、业务函电和其他资料。
国家法官学院政府采购办公室主任郑学步:
解决价格问题要回到预算编制根源
87号令要求采购人科学确定采购需求,进行价格测算,同时规定,采购人根据价格测算情况,可在采购预算额度内合理设定最高限价。由此可见,要解决价格问题,还是要回到预算编制上来。
采购人要对采购标的市场技术或服务水平、供应、价格等情况进行细致的市场调查,根据调查情况、资产配置标准等科学、合理的确定采购需求进行价格测算,最好还能预估价格走势,这样预估的价格才会相对准确,中标价格才会更加合理。
关于不得设定最低限价,个人认为,在政府采购实际操作中,一方面,采购人很难对每一项货物和服务的价格进行科学的评估,而且不同企业的生产成本也不尽相同,有些企业可能因为生产流程控制得好,成本就会降低。另一方面,不同企业提供货物与服务的目标也不同,不能因为报价低就断然否定其产品质量或服务执行力。不过,如果不设最低价格限制,就会有供应商报价异常偏低的隐患,其提供的货物和服务质量如何,确实是要打个问号的。如果遇到这类企业,采购人应当对市场有较深的了解,特别是在编制招标文件时,要做好这方面的预案工作。
87号令第六十条从一定程度上解决了采购人的顾虑,除个别供应商胡乱报价外,大多数投标人的报价都有其依据,特别是货物类项目。对于服务类的项目,评标委员会也可通过对服务内容及人员的要求找到报价依据。
国防大学联合勤务学院军队采购教研室主任陈建:
标准化:解决价格问题的必由之路
近年来,关于采购需求标准化的问题引发了很多探讨,部队采购也极为关注该问题。据了解,部队对重大项目投标价格过高或过低控制得较严,根据项目情况予以区分。当前,拟从采购人自由定价方式向采购需求标准化方向发展,同时尽可能实现资产配置标准化。
过去,采购工作中往往遇到这类情况:采购人对产品的指标进行了细致描述,但采购到的产品并没有真正实现物有所值,产品使用年限极短,采购人不得不继续采购。因而,实现采购需求的标准化和资产配置的标准化,是极为必要的。
黑龙江省公共资源交易中心副主任马晓明:
推动形成政采市场平均价
个人认为,关于87号令第六十条的规定,细细思考,可能在执行中会产生困惑:其一,“明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”,是低于所有投标人中的最低报价,还是低于所有投标人的平均报价?低于多少算是“明显”?这些难以界定。其二,“在评标现场合理的时间内提供书面说明”,“合理时间”是多长时间不明确。其三,提供的书面说明或相关证明材料未规定具体范围和内容,是发票、代理协议,还是供货合同?实践中,投标人通常都能提供书面说明或证明材料,评审专家该怎么判定其证明材料的有效性?
为防止低价中标现象发生,我提几点建议:
对87号令中有待完善之处,有关部门应发布补充文件,对哪种报价属于恶意低价给出量化标准,并明确投标人提供证明材料的时间;政策制定部门应研究制定政府采购目录商品市场平均价的采集方法,作为判定是否低价投标的主要依据,也可利用大数据或云计算等方法,汇集所有政府采购部门采购产品的中标价,形成政府采购市场平均价,在公共平台上公示,作为政府采购价格评审的参考依据;加强企业的诚信考核,强化弃标失信的制裁;强化对中标产品的履约验收,将价格偏低、存在疑议的中标企业列入重点验收抽检范围,对产品质量不合格、偷工减料者给予严格的惩处,列入失信惩戒名单,堵住低价中标后提供质量不合格产品的缺口。
江西省政府采购工作领导小组办公室副主任吴慧勤:
循着87号令的制度设计前行
政府采购项目如何既让采购人满意,买到物美价廉的货物或服务,且供应商又能够获取合理利润,达到双赢,是政府采购各级监管部门一直以来都在探讨和探索的问题。87号令对实现合理的政府采购价格作了一些制度设计,明确将采购需求和价格的测算、设定最高限价的权利和责任交给了采购人,突出了采购人的主体责任。但在现实中,采购人通过什么方式、依据什么来确定价格?最重要的是,测算和确定预算价格、设定最高限价都影响着采购结果,但确定和设定者是否承担责任、承担什么责任,缺乏明确规定。个人建议对最高限价的设定作出规定,除有评审核价权的行政事业单位(如财政评审中心)出具最高限价报告的采购项目外,其余项目设置的最高限价的,要求主管预算单位出具同意最高限价的函。此外,87号令还规定了固定价格模式,建议符合这一情形的项目事先确定好固定价格,在价格确定的情况下再竞标,这样也能够避免恶性竞价。
87号令第六十条对报价明显低于其他投标人的报价情形作了规范,建议进一步细化规定,如“明显低于”是否有一定的范围和幅度?投标人“书面说明”的要求和提交证明材料应具备哪些内容?可否由在招标文件中规定评标委员会要求投标人递交相关证明材料的种类、类型及时间要求等?
江苏省常州市高新区(新北区)财政局副局长揭新:
多管齐下防范价格问题
当前,有三大难题急需研究解决。一是科学制定采购需求。由于采购人既不是行业专家,也不是市场主体,技术、质量、安全等方面的标准往往不够明确,而代理机构又认为这是采购人的职责;二是加强履约能力评价及项目履约验收;三是建立供应商的投标报价趋于真实报价的评审机制。真实的报价,应当是用规范的会计方法核算出来的报价。
实践中,对投标价格偏高或偏低问题,可用多管齐下的方式予以规范。除合理设置预算价、最高限价等举措外,还可从其他方面预防。首先,上报采购计划时,不简单地“一刀切”搞备案制,而是将备案及程序性审查相结合,在审查中也可预警价格内容。其次,改进评标规则,如采用分阶段评审方法。有些项目,可要求供应商或服务商提供符合会计核算方法的报价明细构成,评标专家中应有至少一位经济、财务专家,对价格构成进行专门的评审。最后,充分运用大数据技术,建立政府采购货物与服务类型采购标准及基本价格数据库,作为采购人确定采购需求、价格评审和验收的标准依据。
山西省机械设备成套局原总工程师陈川生:
诚信履约保质量 一分钱中标不违法
对于一分钱中标项目,目前存在两种观点。一种观点认为,地方政府在裁定政府采购一分钱中标项目时违反了《政府采购法》《不正当竞争法》有关规定,破坏了市场秩序。另一种观点认为,以成本正当竞争的规则在知识经济、互联网经济时代需要重新审视。
在工业社会,产品定价以成本为主要依据。但在信息时代,除成本外,影响定价机制的还包括认知因素,即价格是消费者认可的价值。市场上销量最差的商品,通常也是价格最低的商品。除非有绝对的成本优势和产品结构优势,低价不再是常规竞争手段,发生价格极低的情形一定是战略竞争手段。但在实践中,应当注意此类战略营销和工程建设项目中恶意低价的区别。考虑到软件行业路径依赖的严重性、软件行业营利渠道的多样化,以及此类项目没有违法(《反不正当竞争法》中的倾销指行业作为,《政府采购法》禁止赠予),因此,只要符合87号令第六十条的两个要件,一分钱中标并不违法。在法治社会,法无禁止即可为。
87号令第六十条中,“明显低于报价”阐述的是一种现象,“质量”与“履约”是项目的约束条件。个人认为,只要供应商可以保证一分钱中标的质量,并且诚信履行合同,这个定标行为就是合理的,没有违法。
但是,在投标价格极低的情况下,合同能否顺利履行、产品或服务质量能否保证,除了必要的行政监督外,主要应用经济手段来解决。政府应鼓励推行担保和保险制度来解决资质管理、价格问题。
易招标(上海汇招信息技术有限公司)律师张利江:
价格问题要从成本说起
成本,是为获取某种资源或达到某个目的所消耗和放弃的资源。它分为直接成本和间接成本。尽管成本的构成很难核定,但大致可归为研发成本、设计成本、生产成本、营销成本、销售成本五个层面。其中,生产成本由于有外购材料的原因,其成本核定相对明确。如果项目报价比外购原材料的价格低,明显属于低于成本价。至于间接成本,一个项目的运行必然涉及电力、物料、维护等费用,这些费用难以量化,但一定是存在的。
近期,云服务项目一分钱中标案是大家关注的热点。尽管它是信息化时代的新产物,但个人认为,项目成本还是可以核定的。该项目从开发到实际操作人数,每人至少需要8天的技术培训,并提供一年的服务,以上就是项目的服务成本。此外,云服务项目还涉及云线路和服务器,会产生宽带租赁费及服务器配置费,这些费用可以按照项目所占用资源的比例测算出具体摊销的额度。
在腾讯一分钱中标案例中,有人认为,未来可能有不同的收入,所以可以低价。但目前法律法规的界定是不能低于成本,没有规定跟收入有什么关系。也就是说,供应商的报价是预估的收入,但报价不能低于成本。所以,我们只能就成本谈成本,不能把成本跟收入混在一起。
来源:中国政府采购报 文字/袁瑞娟 昝妍 摄影/李峥