科学性在招标投标活动中的核心价值与实践路径

——基于发改法规〔2025〕1358号文的法理阐释与路径优化

摘要：《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358 号，以下简称《指引》）首次将科学性明确纳入招标人主体责任范畴，与合法性、廉洁性共同构成三位一体的招标人主体责任体系，是推动招标投标行业从流程导向向结果导向转型的重大创新举措。本文基于《指引》视角，系统阐释招标投标中科学性的核心内涵与法理基础，解构全流程不科学行为的生成逻辑与治理困境，构建覆盖标前—标中—标后的全生命周期科学管控体系，并结合正反案例提炼可落地、可监督、可追责的实务操作指引，旨在为压实招标人主体责任、破解行业实务痛点、推动招标投标活动回归竞争择优本源、实现资源配置效率最优化和效益最大化提供理论支撑与操作范式。

关键词：招标投标；1358 号文；科学性原则；招标人主体责任；全生命周期管控

一、引言

自《招标投标法》施行以来，我国招投标制度体系持续完善，“公开、公平、公正、诚实信用”原则深入人心，程序规范化水平显著提升，但实务中一些深层次问题尚未得到彻底根治：项目前期论证虚化、三边工程屡禁不止；招标文件量身定制、竞争壁垒隐性固化；评标裁量空间过大、唯低价是取、择优机制失灵；标后管控缺位、低中高结、履约失信等乱象频发。

深究此类问题根源，并非单纯程序违法或廉洁失范，而是招投标全流程存在决策不科学、规则不科学、方法不科学、管控不科学的系统性缺陷，导致制度设计与实操执行脱离项目真实需求、违背市场竞争规律，最终异化为“重程序轻实质”“重合规轻择优”“重形式轻效益”“重招标轻履约”等结构性矛盾。2025年10月，国家发展改革委等八部门联合印发《指引》，历史性将科学性纳入招标人法定主体责任范畴，确立了“程序合法、过程廉洁、结果科学”三维共治新格局。

基于此，系统阐释科学性的法理内涵与核心价值、研判不科学行为的危害与成因、构建全流程科学实践范式，既是落实《指引》、压实招标人主体责任的刚性要求，也是破解行业痛点、推动招投标制度从“规范运行”向“优质高效”跃升的关键抓手，具有很强的现实意义与实践价值。

二、招标投标科学性的核心内涵、法理基础与价值体系

结合《指引》条款规定与行业实践场景，可从四个维度对招标投标科学性进行体系化阐释。

（一）核心内涵：科学性的四维界定与本质特征

依据《指引》相关条款，招标投标活动中的科学性兼具客观性、专业性、系统性与效益性四位一体的鲜明特征。客观性要求以项目真实需求为根本依据，杜绝主观臆断与人为操控；专业性强调以技术、法律、造价、管理等多元专业力量为支撑，以数据研判与市场规律替代经验主义；系统性体现为贯穿标前、标中、标后全链条，形成闭环管控格局，统筹程序合规与实质公正，兼顾充分竞争与精准择优；效益性则立足全生命周期成本与综合绩效导向，实现质量、工期、风险、效益的最优平衡。

实践中科学性可进一步凝练为“四个统一、五个必须”的操作遵循。“四个统一”即规律与需求相统一、规则与客观相统一、专业与决策相统一、择优与效益相统一。“五个必须”即必须基于真实需求、必须遵循客观标准、必须依托专业支撑、必须压缩自由裁量、必须保障长期效益。

（二）法理基础：科学性的法定依据与制度逻辑

招标投标活动中科学性的法理根基在于：契合《招标投标法》“提效益、保质量、护公益”的立法初衷；是《指引》中与合法性、廉洁性并列的强制性责任；是保障公平竞争、破除市场壁垒的制度基石；是公共资金绩效优先、防控浪费的核心举措。

（三）核心价值：科学性的四重功能与重大意义

科学性是招投标制度的根本保障：作为制度本源，是实现竞争择优的前提；作为廉政防线，通过标准量化、流程刚性从源头防腐；作为资金屏障，以全生命周期理念守护公共资金安全；作为发展引擎，推动行业向数字化、精细化转型。

（四）责任定位：科学性与合法性、廉洁性的三维协同

《指引》构建合法性—廉洁性—科学性三维责任体系：合法性是底线，廉洁性是红线，科学性是灵魂与根基。脱离科学性，合法性易陷入程序空转，廉洁性难实现源头防控。唯有以科学性引领，方能实现程序与实质、合规与效益、责任与价值的统一。

三、招投标全流程不科学行为：类型化表征、生成逻辑与治理危害

不科学行为在招标投标活动中的表现贯穿标前、招标、投标、开标评标、定标、履约全链条，呈现需求虚化、规则异化、评审随意化、管控空心化的典型特征。

（一）标前环节：论证空心化、决策盲目化

标前环节不科学行为的核心表现为：前期调研流于形式、需求论证严重缺失、设计未完成即仓促招标，形成“边勘察、边设计、边施工”的三边工程；资格门槛脱离实际需求、盲目拔高设置，变相排斥潜在投标人；招标方式“一刀切”选用，不计成本、不讲效益。此类行为的根源在于招标人急功近利、政绩观错位，前期工作“嫌麻烦、赶进度”，以程序启动替代实质论证，直接导致项目变更频繁、造价失控、工期延误、纠纷不断，从源头上埋下项目失败的重大隐患。如某县市政道路改造项目，尚未完成施工图设计与最高投标限价编制便启动施工总包招标，招标过程中先后发布9次补遗，频繁调整技术要求与工程量清单。中标后施工阶段因需求变更、图纸调整发生工程变更28项，项目最终造价超概算43%，工期延误9个月，不仅引发多起合同纠纷，造成财政资金低效浪费，也严重影响项目公共服务功能落地，损害了社会公共利益。

（二）招标环节：文件定制化、权重失衡化

本环节不科学行为集中体现为：技术参数、资格条件量身定向设置，变相排斥潜在投标人；评分细则模糊不清、主观评分项占比过高；报价权重极端化、唯低价是取；合同条款粗放简单、违约责任缺失等。其产生根源是招标人意图内定或控标，借助合规程序掩盖非法目的。如某国企专用设备采购项目，招标文件量身设定技术参数，仅2家供应商具备投标资格，被监管部门认定存在排斥潜在投标人行为，责令重新招标，致使项目进度延误近3个月。

（三）投标环节：竞争恶性化、行为失信化

投标环节的典型乱象包括：低价抢标、以次充好；资质业绩造假、串通报价；投标文件模板化、内容空泛无实质等。背后逻辑在于违法成本低、查处难度大，失信收益高于失信成本，使得市场出现“劣币驱逐良币”现象，工程质量堪忧，公共资金面临二次浪费。如某市城区园林绿化工程招标，某投标人以远低于市场价投标并中标，施工使用劣质苗木，且未按要求落实养护措施，导致项目完工后半年内苗木成活率不足28%，项目整体验收不合格。招标人重新组织补植、养护，二次投入费用远超原中标合同价，造成公共资金严重浪费。

（四）开标评标环节：评审随意化、结果失真化

开标评标环节不科学行为主要有：专家跨专业评标、打分畸高畸低；擅自增设评标标准、否决投标随意性强；异常低价不核查、评审过程不留痕等。其根源在于专家库管理粗放，评标纪律松弛，监督追责缺位，直接造成评标结果失去客观性，招投标择优机制完全失灵。如某智慧校园信息化建设项目招标，采用综合评估法，招标文件载明技术方案分值为45分，评标过程中5名评委对同一投标人技术方案打分极差达22分。评标委员会还擅自增设“审计报告未备案赋码无效”的评标标准，以此为由否决多家投标人投标资格。监管部门受理投诉后，依法责令重新组织评标，对涉案5名专家作出禁止参与6个月内依法必须招标项目评标的行政处罚，并予以公开通报。

（五）定标环节：决策专断化、责任虚化

定标环节突出问题表现为：违规否决中标候选人、人为指定中标人；不履行集体决策、定标无依据、无痕迹等。其根源是招标人一把手或个别领导意志凌驾于制度之上，权力监督缺失。如某县级医院病房楼建设项目，招标人相关负责人因个人偏好，以“综合实力不符”为由否决评标委员会推荐的第一中标候选人，直接确定排名第二的中标候选人为中标人，且未出具任何书面说明材料。该行为被投诉后，监管部门认定招标人违规定标，责令撤销定标结果重新招标，并对相关责任人给予处分。

（六）履约环节：管控空心化、结算异化

履约环节不科学行为集中表现为：签订阴阳合同、关键人员不到岗；变更签证随意、低价中标高价结算；履约监管缺位、失信不惩戒等。其根源在于招标人重招标轻履约，合同管理能力不足。如某商业配套建筑工程项目，中标人进场后擅自更换投标文件承诺的项目经理与技术负责人，关键岗位人员长期不到岗，施工质量多次出现隐患。招标人未采取任何管控、处罚措施，也未督促整改，最终项目因施工质量不达标被责令停工整改，导致工期延误近半年，后续维修费用大幅增加，结算费用严重超出合同价。

四、招标投标全流程科学性实践范式：体系构建与实务操作

落实科学性原则必须构建“标前科学论证—招标科学设规—投标科学引导—评标科学评审—定标科学决策—履约科学管控”的闭环体系，实现全过程可操作、可监督、可量化、可追责。

（一）标前环节：科学论证、源头把控——筑牢科学招标第一防线

标前论证是保障招投标科学性的基础，核心原则是先论证、后招标，需求清、再启动。招标人应全面开展全维度市场调研，摸清市场供需、技术水平、价格行情与竞争格局，形成扎实的数据支撑；精心组织专业化需求论证，组建技术、造价、法务、管理复合型团队，形成稳定、清晰、无歧义的项目需求说明书；审慎开展招标方式科学化选择，结合项目性质、规模与紧急程度，依法确定招标或非招标方式，杜绝简单“一刀切”招标模式；认真做好全流程风险评估，精准识别合规风险、竞争风险、造价风险与履约风险，制定前置防控方案。如某省重点民生保障房项目，招标人严格落实前期科学论证要求，联合设计、造价、技术等专业力量，完成全套施工图设计与工程量清单核算，并开展市场询价及竞争态势分析，在招标前完成全流程风险研判与管控。项目实施后，工程变更率控制在2%以内，工期、造价、质量均按计划顺利完成，全程零投诉、零违规，充分彰显了前期科学论证的重要价值。

（二）招标环节：科学编文、公平设规——夯实竞争择优制度基础

本环节应恪守合法、科学、公平、可量化、可操作的核心原则，做到统一使用国家示范文本编制招标文件，严禁增设排他性、歧视性条款；坚持需求导向设置资格条件与技术标准，杜绝量身定制、定向设置；推动评分细则全面量化，缩小主观评分项占比、细化打分依据、科学分配评审权重；完善异常低价甄别规则，引入全生命周期成本理念，明确低于成本的判定标准与处置流程；建立技术、造价、法务联合审查机制，推行负面清单管理与智能审查，保障招标文件科学规范、公平公正。如近期多地公共资源交易中心推行招标文件负面清单管理，搭建并运用智能审查系统，对招标文件中的排他性条款、不合理资质门槛、分值设置畸重畸轻等问题开展自动筛查，经人工复核无误后再予发布。某市政管网工程采用该模式编制招标文件，成功吸引30余家符合条件的外埠企业参与投标，竞争指数同比提升70%，评标时间比原计划缩短近一半。

（三）投标环节：科学引导、诚信竞争——净化市场竞争生态

投标环节遵循去形式化、重实质性、强诚信约束的原则，主动引导投标人精简投标文件内容，剔除模板化冗余信息，聚焦技术方案、履约能力等核心竞争要素；建立透明规范的答疑机制，实行统一口径、一次性书面答复，保障所有投标人信息对称；强化实质性资格预审，运用大数据手段核验业绩、资质、人员信息，严格落实失信联合惩戒；建立异常报价预警机制，强化对非理性报价约束，引导市场主体诚信参与、理性投标。如某市智慧交通信息化项目招标中，招标人明确要求投标文件精简瘦身，技术方案篇幅不得超过100页。与以往同类项目相比，该次投标文件实质性内容占比由不足50%提升至90%以上，技术方案平均厚度从160余页精简至70页左右，无效投标数量下降43%，中标单位技术方案与项目实际需求高度契合，有效遏制了“标书越厚、得分越高”的内卷式竞争，有力净化了区域招投标市场营商环境。

（四）开标评标环节：科学评审、客观公正——守住择优核心关口

开标评标坚守标准刚性、过程留痕、专家专业、智能赋能的原则，重点落实专业对口选聘要求，选派熟悉项目、精通法规、熟练使用电子评标工具的评标专家，严禁跨专业、无资格评标；严格依据招标文件进行评标，做到一分一依据、一评一记录，不得擅自增设或变通评标标准；积极运用技术手段赋能评审，推广远程异地评标、暗标评审、智能辅助评标，提升评审客观性；规范异常低价澄清核查程序，分析研判报价成本合理性，坚决否决低于成本的不正当投标。如某城市主干道改扩建工程采用“远程异地评标+智能辅助评审”模式，由系统自动完成业绩比对、资质核验、报价核算等客观评审事项，评标专家仅聚焦技术方案、施工组织设计等专业内容进行主观评审，评标过程全封闭、全留痕、可追溯。最终遴选出的中标单位综合实力强、信誉高，项目后续履约顺畅、建设质量全面达标。

（五）定标环节：科学决策、权责对等——规范最终定标行为

定标环节恪守依法定标、集体决策、全程留痕、有据可查的原则，坚持以顺位定标为主要方式；部分规范集体决策程序，确需另行择优确定中标人的，须召开专题会议、书面说明理由、全员签字确认并全程存档；严禁违规干预定标工作，严禁无依据否决评标结果；严格落实定标报告制度，形成综合对比分析报告，实现定标全过程可追溯、可监督、可问责。如某国企厂房建设项目推行定标报告制度，招标人针对评标委员会推荐的中标候选人，从技术方案、报价合理性、履约能力、项目经验、风险防控等维度开展综合对比分析，形成书面定标报告，经集体研究后确定中标人，所有资料归档留存。该模式既保障招标人定标决策权，又杜绝人为干预，实现了定标环节科学规范、定标结果零争议。

（六）履约环节：科学管控、闭环管理——确保招标成果落地

履约环节遵循招得优、干得好、管得住、效益佳的原则，严格恪守合同刚性一致要求，严禁签订阴阳合同、严禁擅自变更合同核心条款；实施全过程履约管控，对人员到岗、设备投入、进度质量、安全文明施工进行实时核查与动态管理；严格控制变更签证，大额变更须重新论证，坚决杜绝低价中标高价结算；建立履约评价与信用挂钩机制，评价结果纳入市场主体信用档案，实现奖优罚劣、闭环管理，切实保障招标成果落地见效。如某市轨道交通配套项目搭建履约全过程智慧监管平台，对违约行为自动预警，招标人及时督促整改，项目最终履约率达100%，质量验收优良率超95%，真正实现了招投标“优中选优”的核心目标与落地实效。

五、制度保障：构建推动科学性落地的长效机制

为确保招标投标科学性原则从理念要求转化为行为自觉，必须构建系统完备、协同高效、支撑有力的长效保障机制，为招投标高质量发展提供坚实支撑。

（一）责任压实机制：锚定第一责任，强化从严追责

责任压实是推动科学性落地的核心前提，需进一步明确招标人作为第一责任人的法定职责，将科学性履行情况全面纳入绩效考核、审计监督、问责追责体系。通过细化责任清单、明确履职标准、健全倒查机制，对因决策不科学、规则不科学、管控不科学引发的项目风险、资金浪费与竞争失序问题，从严实施责任追究，切实将科学性要求转化为必须履行的刚性责任。如某国有资金控股的市政道路建设项目，招标人将依法必须招标的项目化整为零，以“应急维修”名义规避招标，监管部门启动倒查追责机制，对招标人主要负责人及相关责任人予以处分，并处以相应罚款，倒逼招标人严格落实科学决策与规范招标要求。

（二）专业支撑机制：夯实能力基础，强化专业赋能

专业支撑是保障科学性落地的关键依托，需建立招标人专业能力常态化培训制度，围绕需求论证、文件编制、评标管理、履约管控等核心环节开展系统培训，全面提升专业素养与实操能力；规范引入第三方专业咨询机构，为科学决策与流程管控提供技术支撑；完善评标专家库动态管理机制，严格执行专业对口强制匹配规则，强化专家履职评价与退出管理，以专业化力量保障招投标全流程科学规范运行。如某大型国企在房建、市政、信息化三类项目中推行“技术+造价+法务”三方联合支撑机制，委托第三方机构开展需求论证与文件审查，文件合规率与科学度提升至98%，有效杜绝量身定制、评审争议等问题。

（三）技术赋能机制：依托数字手段，强化刚性约束

技术赋能是实现科学性落地的重要路径，需全面推进电子招投标全覆盖，深化智能文件审查、远程异地评标、智慧履约监管等数字化应用。推动招投标活动从人工管控向数字治理、精细管控向智能防控转型，以技术中立保障评审客观、规则公平、结果公正。如某省公共资源交易平台全面应用智能审查系统，对资格条件、评分细则、异常低价等进行自动识别预警，一年内拦截不科学、不合规招标文件370余件，评审争议率下降65%，全流程科学性显著提升。

（四）监督问责机制：健全监督体系，强化惩戒震慑

监督问责是巩固科学性落地的坚强保障，需构建内部监督与外部监督协同发力的全维度监督体系，强化对不科学行为的常态化监督检查与投诉处理；建立不科学行为负面清单，健全失信联合惩戒机制，将不科学履职、违规干预、履约失信等行为纳入信用记录，实施跨部门联合约束，形成“不敢不科学、不能不科学、不想不科学”的长效监督格局。如某园区建设项目中，招标人存在违规干预定标、无依据否决中标候选人等不科学、不规范行为，监管部门将其列入履职负面清单，予以通报批评，限制其 1 年内新项目立项，并对相关责任人约谈警示，以严管严处形成震慑效应。

六、结语

《指引》已经实施，科学性不再是可选项，而是招标人必须履行的法定责任。唯有将科学性内化于心、外化于行，从原则要求转化为全流程行为自觉，方能在公平竞争的基础上，真正实现择优的目标，为高质量发展注入持久动力。

展望未来，随着科学性原则全面贯穿招投标全过程，我国招投标制度必将更好发挥优化资源配置、保障公共利益、维护公平竞争、服务高质量发展的制度功能，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。

作 者：王彦芳

作者单位：河北省发展和改革委员会

来源：《招标采购管理》2026年第4期