编者按 虽然是法定的政府采购对象，但长久以来，工程采购却一直徘徊在政府采购边缘，处于一种若即若离的尴尬境地。由于工程采购插手部门众多，关于工程采购的归属问题，争论声从来就没有停止过，而且迄今没有形成权威定论。这就导致了直接管理不明朗、管理环节脱钩等问题的出现，在工程采购中超标准、超规模、超预算、拖工期的现象屡见不鲜，工程采购渐渐成为令采购管理部门颇为头疼的一块儿“烫手山芋”。

　　针对传统政府工程管理模式存在的种种弊端，深圳市积极贯彻落实科学发展观精神，在借鉴香港、新加坡政府工程管理经验的基础上，率先对工程采购进行了大胆革新，经过几年的工作实践，取得了显着效果。

　　六项加强　促进工程采购高效运行

　　作为我国改革开放的试验田，深圳市对工程采购集中管理模式的探索在2002年就开始起步，几经发展，目前已经形成了一套自己特有的操作模式，其在传统模式上的六种革新，更是促进了深圳工程采购发展取得显着成效。

　　成立建筑工务署 开启探索之路

　　早在2002年，深圳市就撤销各部门基建办、工程指挥部，精简工程管理人员1000余人，成立了市建筑工务局，集中管理部分重点工程，从而改变了过去若干个政府部门分散管理工程的局面。经过2年多的实践，取得了较好的效果。2004年4月，在借鉴香港、新加坡经验的基础上，深圳市建筑工务局正式更名为深圳市建筑工务署，主要负责除水务、公路以外的市政府投资建设项目的组织实施和监督管理工作。

　　工务署为财政全额拨款的正局级事业单位，现有编制370人，机关共设十处（政工人事处、合同预算处、财务处、前期处、建筑一处、建筑二处、建筑三处、市政处、机电设备处、大学生运动会工程管理处）一室（办公室），编制245人；下设事业单位2个（土地投资开发中心、住宅工程管理站），编制125人。

　　成立五年来，工务署共负责政府投资的工程项目136项，涉及文化体育、医疗卫生、科技、基础设施等领域，计划总投资660多亿元，累计完成184.3亿元，人均年完成投资1300多万元。2008年，工务署完成投资突破80亿元。通过公开招标、低价中标，累计节约政府投资45亿元。没有出现一起“三边”（边勘测、边设计、边施工）工程和“三超”（决算超预算、预算超概算、概算超估算）现象，也没有发生一起腐败案件。

　　紧盯建设环节 强调权力分散

　　工务署的成立打破了计划经济体制下“投资、建设、管理、使用”四位一体政府管理模式，通过对政府工程项目的立项、规划、建设、管理运行等环节的管理，使整个工作链条分工明确、职责清晰。工务署在其中专门负责链条中“建设”一段，初步形成了“工程建设的高度集中、权力高度分散”的工作机制。

　　在新的工作机制中，权力分散贯穿工程项目的全过程。工程项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目概算仍由使用单位向计划部门申报；项目立项、投资控制由计划部门审批；工务署负责的建设项目招标没有委托招标代理机构，而是以招标人的身份在建设交易有形市场进行自行招标，招标过程在建设行政主管部门监督下进行，工务署只负责招标条件的设置，评标专家全部由交易中心随机抽取，工务署不派人参与评标；工程质量、安全生产等由建设行政主管部门负责；工程款的审查控制、支付直接由财政部门统一负责，工务署只下达付款通知；标底、工程变更、结算由审计部门负责；项目竣工后由工务署、使用单位、工程质监部门联合验收，共同签字后“交钥匙”给使用单位；市纪委监察局派纪检监察组常驻工务署，从工程招标到工程管理进行全程监督。

　　严格执行决策分离的制衡机制

　　工务署在设置内设机构上强调科学性，实行“决策、监督、执行”相分离的运作机制。在工程建设的主要环节，由不同的业务处行使管理职责，计划立项与招投标、方案选择与施工组织、工程计量与款项拨付既相互衔接又相互制约。在工程管理上实行执行和决策分离，工程项目管理中的各个环节都由两个层次来确定，一个层次负责执行，一个层次负责复核、监督、审批，形成了相辅相成又互相制约的工作机制。

　　以工程招标为例。首先成立项目招标小组，为招标事项的具体执行机构，由项目主任、项目专业工程师、造价工程师及监理人员（总监、监理工程师）、造价咨询人员组成。主要负责起草招标方案、招标公告、招标文件、现场踏勘、答疑补遗、截标、开标等具体工作；二是署招标组由合同预算处有关人员组成，作为招标工作的审核监督机构，负责对招标公告、招标文件的初审，参与方案讨论、公告发布、文件备案等招标过程；三是署招标委员会由署领导、各处室处长及项目主任组成，并邀请纪检监察派驻组人员进行全程监督。它是署招标事项的决策机构，主要负责审议批准招标方案、投标报名条件、确定合格投标人、投标人须知的重要内容、评标办法、合同专用条款、确定中标人等。署招标委员会实行集体决策机制，人人都有发言权和表决权，不搞“一言堂”，少数服从多数，所有决策事项都集体讨论决定。

　　通过这些措施，深圳工务署既提高了招标决策过程的程序化、民主化、科学化水平，又保证了招标活动的公开、公平和公正。

　　实行科学高效的专业化管理

　　深圳市建筑工务署在工作中重视科学高效，其专业管理体现在六个方面，形成了一个较为完整的体系。

　　一是体现在加强制度化管理方面。工务署成立以来，先后制定了《招标组织机构与程序》、《合同管理办法》、《工程变更管理办法》、《结算管理办法》、《计量支付管理办法》、《参考品牌管理办法》、《投资控制管理办法》等多项规章制度，并对有些规章制度进行了多次修订，有力推动了内部管理的制度化。

　　二是体现在加强标准化管理方面。在参照国际通用的菲迪克（FIDIC）条款的基础上，工务署充分吸收工程招投标及现场管理经验，结合主管部门的政策规定，编制了设计、施工、监理、材料设备采购、造价咨询、简易工程等各类招标和合同范本。要求所有项目必须在对应范本上编制招标文件、签订合同。这种管理方式，规范了不同项目的管理，有效防止了随意性。

　　三是体现在加强合同管理方面。工务署成立伊始，把合同管理当作工程管理的核心，用合同的方式明确各方的权利义务，强调用合同说话，按合同办事，用合同管人。工务署十分注重合同范本的制定，如《施工招标文件》范本的制定，就组织了合同、造价、施工、财务、法律等20多名专家反复论证，吸收了国内外先进的工程管理经验，融合了国际上通行的菲迪克条款合同文本和工程量清单计量方式，涵盖了合同履约的所有细节，明确界定了合同双方在价格、质量、工期等问题上的责权利，对工程建设过程中可能遇到的各种问题和解决的办法均作出明确规定，具有很强的操作性。几年来，工务署共制定了关于合同方面的规范文本12项，使合同化管理走上了正轨。

　　四是体现在加强市场化管理方面。低价中标法是国际招标通行的惯例，体现了市场规则，对防止工程腐败具有积极作用。为了防止围标串标，工务署始终坚持合理低价中标法，同时不断探索完善行之有效的配套措施，如设置投标报价上限和警告下限，有效遏制投标人恶性竞价；建立中标候选人投标文件澄清制度，帮助中标候选人理性选择中标；实行强制性履约保证金制度，确保政府工程项目建设顺利进行；尽量扩大潜在投标人的范围，给投标人留出充裕时间制作标书等。

　　五是体现在加强设计源头管理方面。过去，建设工程腐败主要是通过中标后变更设计、增加工程量发生的。对此，工务署首先从设计源头抓起，通过公开或邀请招标，选择实力强的设计队伍和各方认可的设计方案。他们专门成立了图纸设计审查小组，在开工前对各项目的施工图进行全面详细审查，防止设计方案中的倾向性条款，并解决设计中的“错、漏、碰、缺”问题。其次是对工程实行限额设计，将计划部门下达的投资额作为上限，设计出来的施工图预算只能小于或等于上限，而不能超过上限，一旦施工图预算超过上限，不但要对设计单位进行处罚，而且还要降低标准删减项目，直到投资完全控制在计划范围之内。

　　六是体现在加强担保制度管理方面。工务署根据有关规定，要求所有勘察设计、施工、监理等中标单位提供由银行出具的一定金额的投标和履约保函。投标担保额一般不超过投标总价的2％，金额最高不超过80万元人民币；履约担保的金额不得低于中标价与标底或最高报价限价之间的差额。执行担保制度后，既抑制了投标中的恶性低价，又降低了业主风险。此外，在政府投资工程中全面推行业主支付担保制度后，施工单位再也不必担心拖欠工程款。