政府购买公共服务对策探讨
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发布日期：2013年12月24日
■ 戴民辉
江苏省政府购买公共服务的实践，首先是从地方开始的，特别是经济发展水平较高的苏南地区，在推行政府购买公共服务改革方面进行了积极创新和探索。
2012年，在深入调研、广泛征求意见的基础上，江苏省财政厅研究制定了《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》，于2013年初正式印发，对推进政府购买公共服务工作进行部署，将涉及教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、房屋维修等21项公共服务项目，列入2013年省级政府购买服务范围，实施政府采购，实现了省级政府购买公共服务工作的突破。
2013年10月，江苏省省政府印发了《关于推进我省政府购买公共服务工作的指导意见》（苏政办发〔2013〕175号），为传达省政府办公厅文件精神，部署财政系统贯彻落实措施，11月6日，江苏省财政厅召开全省财政系统推进政府购买服务工作专题会议，并于11月14日印发了《关于积极推进政府购买公共服务工作的通知》（苏财购[2013]30号），推进全省政府购买公共服务工作积极落实。
成效显著
一是公共服务购买规模初显。2012年，无锡市服务类采购金额达12亿元，苏州市服务类采购规模超过15亿元，江苏省省本级2013年试点的公共服务项目预算达15亿元。2012年全省服务采购规模占政府采购总规模比重为4.3%，2013年上半年提高到8.5%。
二是购买范围不断拓展。包括教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、设计、监理、审计、培训、会展、保险等服务项目。
三是管理制度不断完善。江苏省财政厅于2012年印发《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》，对政府购买公共服务的相关问题进行规范；无锡市从2005年开始，先后由市委、市政办公室出台《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》、市财政局印发《关于推进政府购买公共服务改革的实施办法》《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》，分别会同相关行业主管部门制定《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理工作的通知》《政府购买公共文化产品和服务试行办法》《无锡市环卫作业招标工作指导意见》等，并将物业管理、信息化服务外包等具有通用采购性质的项目纳入集中采购目录统一实施采购，将具有管理个性的绿化养护、市政照明养护、城市照明养护、排水设施大中修、环卫保洁等城市维护项目作为部门集中采购项目，实施部门集中采购等。
存在的问题
一是实施边界不够清晰。目前理论界和实务界对公共服务采购的概念和边界均存在不同看法，各地在改革推进过程中的做法也不相同，有些服务行业的改革还涉及相关主管部门的职能范围。
二是新旧观念存在矛盾。公共服务采购意味着政府从财政资金的直接使用者向分配、监管者转变，更意味着财政支出的不断透明化和规范化，特别是伴随着政府采购管理的逐步加强，必然引发各行业主管部门、社会各界、财政部门新旧理念的碰撞和冲突，难免会出现部分不理解、不支持、不配合的情况。
三是规模占比仍很低。2012年，全国服务类采购1214亿元，占政府采购总规模的8.7%，江苏省的占比是4.3%。具体到公共服务类就更低了，以无锡市为例，2012年政府购买公共服务的金额占一般预算支出的比重仅为1.9%，占全市政府采购规模的比重仅为5.8%。
四是制度和标准有待完善。如在采购文件制定方面，需要准确设置供应商资格条件和准入门槛，科学制定评审标准和方法；在采购方式选择方面，要考虑公共服务项目本身的复杂性，以及与货物、工程项目的区别；采购合同执行，要充分考虑服务项目合同履约周期长、金额不固定、考核验收要求更高等特点，注重服务项目的市场培育和引导等作用，加强绩效管理和评价，引入合同履约验收第三方评价、履约质量与后续采购活动挂钩等措施。所有这些问题的解决，都离不开科学的标准和完善的制度体系，但这恰恰是目前我国政府采购领域相对缺乏的。
对策探讨
一是明确目标要求。
深化管理改革。立足转变政府职能，完善财政管理体系，规范财政支付方式，科学确定公共服务购买资金管理流程，强化资金的预算、计划、支付、评估管理，强化公共财政的调控作用。
强化服务管理。采取政府购买服务等方式，调动社会组织参与公共事务和公共管理的积极性，建立健全公共服务市场诚信机制，形成多元参与、公平竞争的格局，提高公务服务领域的政府管理水平。
界定拓展范围。要围绕政府推进基本公共服务建设的中心任务，紧贴保障和改善民生的财政支出重点，合理界定并积极拓宽政府购买公共服务范围，扩大政府购买公共服务的规模。
规范操作行为。加强政策指导，完善配套制度，加大监管力度，建立准入标准，完善购买流程，健全市场监管和退出等机制，促进政府购买公共服务活动依法操作，实现制度化和规范化。
提高采购效益。科学履行政府在公共服务供给中的管理职能，调动社会组织在公共服务市场中的积极作用，提高市场主体承接公共服务的能力，提高财政资金和公共资源使用效益。
二是确定基本原则。积极稳妥推进。适应经济社会发展需要、政府职能转变和财政管理要求，妥善处理与原有公共服务供给方式的衔接，有序调动社会力量，积极稳妥地推进政府购买公共服务工作。建立推动机制。健全法规制度，明确部门职责，完善推进机制，强化监管手段，形成符合实际、协调有力、规范高效的政府购买公共服务制度，推进政府购买公共服务工作健康发展。强化预算执行。强化公共服务购买资金源头管理，在既有财政预算安排中科学编制政府购买公共服务的资金预算，规范资金审核管理，确保资金使用安全规范、科学有效。注重绩效管理。加强政府购买公共服务的绩效管理，引入第三方评价机制，提高财政资金使用效率，降低购买成本，提高服务质量，提升政府购买公共服务的社会效益与经济效益。发挥市场作用。发挥政府购买公共服务的市场导向功能，推动政事分开、政社分开，凡是社会能办好的尽可能交给社会力量承担，加快完善政府主导、社会参与的公共服务供给模式。
三是把握主要内容。
合理划分实施范围。重点在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生等领域。对由公共财政资金安排、政府部门组织实施、市场主体较为成熟的公益性社会公共服务和管理事项，如基本医疗卫生保障等项目，优先列入政府购买范围。
加强政府采购管理。购买公共服务项目凡是符合政府采购条件的，均应纳入政府采购范畴，依法依规组织采购。如依法选择采购方式。鼓励探索多种采购方式，特别是对不宜采取公开招标方式的，经财政部门批准可按规定采取公开招标以外的其他采购方式。科学制定采购文件。充分发挥行业主管部门、行业协会和专家等专业优势，准确设置供应商资格条件和准入门槛，结合项目特点制定科学的评审标准和方法，综合物价水平、工资水平、社会保障规定、费用成本和财政支付能力等因素编制合理的采购预算，促进公共服务市场健康发展。
周密组织采购活动。根据公共服务项目特点，制定不同行业购买公共服务的实施办法和操作规程，通过适当划分采购批次或标段、合理确定合同期限等办法化解社会风险，维护公共服务的稳定与效率。加强合同履约管理。应明确购买服务的范围、数量、质量要求，服务期限，资金支付和采购人、供应商的权利义务。认真组织履约验收和动态考核，督促供应商严格履行合同，将履约情况与其后续竞争挂钩。健全监督管理制度。加强政府采购活动的全程监管，及时发现和查处违法行为，维护政府采购公共服务市场良好的竞争秩序。
（作者单位：江苏省财政厅）
来源：中国政府采购报
江苏省政府购买公共服务的实践，首先是从地方开始的，特别是经济发展水平较高的苏南地区，在推行政府购买公共服务改革方面进行了积极创新和探索。
2012年，在深入调研、广泛征求意见的基础上，江苏省财政厅研究制定了《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》，于2013年初正式印发，对推进政府购买公共服务工作进行部署，将涉及教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、房屋维修等21项公共服务项目，列入2013年省级政府购买服务范围，实施政府采购，实现了省级政府购买公共服务工作的突破。
2013年10月，江苏省省政府印发了《关于推进我省政府购买公共服务工作的指导意见》（苏政办发〔2013〕175号），为传达省政府办公厅文件精神，部署财政系统贯彻落实措施，11月6日，江苏省财政厅召开全省财政系统推进政府购买服务工作专题会议，并于11月14日印发了《关于积极推进政府购买公共服务工作的通知》（苏财购[2013]30号），推进全省政府购买公共服务工作积极落实。
成效显著
一是公共服务购买规模初显。2012年，无锡市服务类采购金额达12亿元，苏州市服务类采购规模超过15亿元，江苏省省本级2013年试点的公共服务项目预算达15亿元。2012年全省服务采购规模占政府采购总规模比重为4.3%，2013年上半年提高到8.5%。
二是购买范围不断拓展。包括教育文化、社保民生、医疗卫生、农业、财务审计、课题规划、设计、监理、审计、培训、会展、保险等服务项目。
三是管理制度不断完善。江苏省财政厅于2012年印发《关于推进省级政府购买公共服务改革的暂行办法》，对政府购买公共服务的相关问题进行规范；无锡市从2005年开始，先后由市委、市政办公室出台《关于推进政府购买公共服务改革的实施意见》、市财政局印发《关于推进政府购买公共服务改革的实施办法》《无锡市商业保险政府采购管理暂行办法》，分别会同相关行业主管部门制定《关于对政府性资金投资的城市照明项目加强政府采购管理工作的通知》《政府购买公共文化产品和服务试行办法》《无锡市环卫作业招标工作指导意见》等，并将物业管理、信息化服务外包等具有通用采购性质的项目纳入集中采购目录统一实施采购，将具有管理个性的绿化养护、市政照明养护、城市照明养护、排水设施大中修、环卫保洁等城市维护项目作为部门集中采购项目，实施部门集中采购等。
存在的问题
一是实施边界不够清晰。目前理论界和实务界对公共服务采购的概念和边界均存在不同看法，各地在改革推进过程中的做法也不相同，有些服务行业的改革还涉及相关主管部门的职能范围。
二是新旧观念存在矛盾。公共服务采购意味着政府从财政资金的直接使用者向分配、监管者转变，更意味着财政支出的不断透明化和规范化，特别是伴随着政府采购管理的逐步加强，必然引发各行业主管部门、社会各界、财政部门新旧理念的碰撞和冲突，难免会出现部分不理解、不支持、不配合的情况。
三是规模占比仍很低。2012年，全国服务类采购1214亿元，占政府采购总规模的8.7%，江苏省的占比是4.3%。具体到公共服务类就更低了，以无锡市为例，2012年政府购买公共服务的金额占一般预算支出的比重仅为1.9%，占全市政府采购规模的比重仅为5.8%。
四是制度和标准有待完善。如在采购文件制定方面，需要准确设置供应商资格条件和准入门槛，科学制定评审标准和方法；在采购方式选择方面，要考虑公共服务项目本身的复杂性，以及与货物、工程项目的区别；采购合同执行，要充分考虑服务项目合同履约周期长、金额不固定、考核验收要求更高等特点，注重服务项目的市场培育和引导等作用，加强绩效管理和评价，引入合同履约验收第三方评价、履约质量与后续采购活动挂钩等措施。所有这些问题的解决，都离不开科学的标准和完善的制度体系，但这恰恰是目前我国政府采购领域相对缺乏的。
对策探讨
一是明确目标要求。
深化管理改革。立足转变政府职能，完善财政管理体系，规范财政支付方式，科学确定公共服务购买资金管理流程，强化资金的预算、计划、支付、评估管理，强化公共财政的调控作用。
强化服务管理。采取政府购买服务等方式，调动社会组织参与公共事务和公共管理的积极性，建立健全公共服务市场诚信机制，形成多元参与、公平竞争的格局，提高公务服务领域的政府管理水平。
界定拓展范围。要围绕政府推进基本公共服务建设的中心任务，紧贴保障和改善民生的财政支出重点，合理界定并积极拓宽政府购买公共服务范围，扩大政府购买公共服务的规模。
规范操作行为。加强政策指导，完善配套制度，加大监管力度，建立准入标准，完善购买流程，健全市场监管和退出等机制，促进政府购买公共服务活动依法操作，实现制度化和规范化。
提高采购效益。科学履行政府在公共服务供给中的管理职能，调动社会组织在公共服务市场中的积极作用，提高市场主体承接公共服务的能力，提高财政资金和公共资源使用效益。
二是确定基本原则。积极稳妥推进。适应经济社会发展需要、政府职能转变和财政管理要求，妥善处理与原有公共服务供给方式的衔接，有序调动社会力量，积极稳妥地推进政府购买公共服务工作。建立推动机制。健全法规制度，明确部门职责，完善推进机制，强化监管手段，形成符合实际、协调有力、规范高效的政府购买公共服务制度，推进政府购买公共服务工作健康发展。强化预算执行。强化公共服务购买资金源头管理，在既有财政预算安排中科学编制政府购买公共服务的资金预算，规范资金审核管理，确保资金使用安全规范、科学有效。注重绩效管理。加强政府购买公共服务的绩效管理，引入第三方评价机制，提高财政资金使用效率，降低购买成本，提高服务质量，提升政府购买公共服务的社会效益与经济效益。发挥市场作用。发挥政府购买公共服务的市场导向功能，推动政事分开、政社分开，凡是社会能办好的尽可能交给社会力量承担，加快完善政府主导、社会参与的公共服务供给模式。
三是把握主要内容。
合理划分实施范围。重点在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生等领域。对由公共财政资金安排、政府部门组织实施、市场主体较为成熟的公益性社会公共服务和管理事项，如基本医疗卫生保障等项目，优先列入政府购买范围。
加强政府采购管理。购买公共服务项目凡是符合政府采购条件的，均应纳入政府采购范畴，依法依规组织采购。如依法选择采购方式。鼓励探索多种采购方式，特别是对不宜采取公开招标方式的，经财政部门批准可按规定采取公开招标以外的其他采购方式。科学制定采购文件。充分发挥行业主管部门、行业协会和专家等专业优势，准确设置供应商资格条件和准入门槛，结合项目特点制定科学的评审标准和方法，综合物价水平、工资水平、社会保障规定、费用成本和财政支付能力等因素编制合理的采购预算，促进公共服务市场健康发展。
周密组织采购活动。根据公共服务项目特点，制定不同行业购买公共服务的实施办法和操作规程，通过适当划分采购批次或标段、合理确定合同期限等办法化解社会风险，维护公共服务的稳定与效率。加强合同履约管理。应明确购买服务的范围、数量、质量要求，服务期限，资金支付和采购人、供应商的权利义务。认真组织履约验收和动态考核，督促供应商严格履行合同，将履约情况与其后续竞争挂钩。健全监督管理制度。加强政府采购活动的全程监管，及时发现和查处违法行为，维护政府采购公共服务市场良好的竞争秩序。
（作者单位：江苏省财政厅）
来源：中国政府采购报
