构建透明运行机制 实现政采充分竞争
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发布日期：2012年01月21日
政府采购竞争机制是指在政府采购过程中，商品或服务的供应商为取得政府采购的订单开展竞争的制度及实施保障。竞争是市场经济赖以发挥作用的基石，是促进经济活动廉洁、高效运行的推进器，在政府采购活动中是举足轻重的一环。要进一步促进政府采购制度改革，必须构建更加公开透明的政府采购竞争机制，坚持充分的公平竞争，以约束和限制政府采购各方权力，实现真正的阳光采购。
竞争不充分是诱发政采领域各种问题的主因
纵观政府采购的发展历程，社会上对政府采购的非议也不绝于耳，普遍反映的问题集中在以下几个方面：
政府采购价格高
市场经济规律清楚表明，假如允许竞争，中间环节不可能多，即便多也不可能漫天要价。在政府采购过程中，若竞争充分就会促成低价中标，若竞争不是很充分，就会促成供应商预期较高的价格也能中标。结合政府采购实践分析，原因有四点：
1.政府采购项目吸引不了更多的供应商来参加。
政府采购是政府为满足其政务活动，按一定标准给党政机关、社会团体、事业单位提供必要的工作环境和物质条件的一项工作，最终目标是采购到质优价廉的商品。但在实际操作中，由于采购金额低和批量小，对供应商投标缺乏吸引力，甚至出现采购供应商达不到法定三家，无法建立起一套功能齐全、信息畅通、运作规范的政府采购机制和市场竞争机制。
2.画地为牢，参与竞争的供应商太少。
一方面，有的政府采购从维修和售后服务等角度出发，不对外地发布招标公告，外地的供应商不知招标事项，无法参与采购招投标。
另一方面，有些外地供应商虽然知道政府采购的招标事项，但出于招标规模、成本费用等多种因素的考虑，不愿参加投标，造成参加竞标的单位太少。
3.供应商间串通投标。
即供应商通过“内部协商”，确定中标供应商。某供应商报出高价，而其他供应商报出更高的价格，帮助该供应商中标，这也是导致政府采购价格高的一种可能。
4.政府采购计划的编制和执行存在着相当大的随意性。
实际工作中，政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效的约束，由于受财力限制，单位基本上无力编制细化的政府采购计划，只能临时追加预算。许多单位要采购什么就申报什么，只要采购资金来源有保障，能执行规定的政府采购程序，就可以随时随意采购，造成了政府采购活动的盲目性和无序性，规模效益很难体现出来，以致政府采购零星项目采购价格偏高。
采购规则受到行政干预
采购过程中，有不少采购单位因着项目本身特殊、时间急、任务重、上级部门文件精神等种种原因申请单一来源方式采购。政府采购规则在实际的操作中受到一定的行政干预。历史上，美国联邦政府公共采购制度规定的采购方式曾经主要是单一来源采购，由于这一制度缺乏竞争机制，致使政府公共采购的采购价格居高不下，预算支出过于庞大，不得不进行改变。我们应当从中吸取经验教训，引以为戒。
倾向性需求影响公平采购
这分两类情况，一类是客观上部分采购项目采购人相关专业人员缺乏，致使采购人难以独立科学合理提出采购需求。为此，采购人不得不请有关供应商代为编制采购需求，致使编制出的采购需求不可避免地存在倾向性，或多或少地出现有利于该参与编制供应商中标的条件或技术指标，排斥其他潜在供应商参与竞标。而另一类则更为严重，即有的采购人由于对某一供应商有偏好，有意识让其中标，就干脆由其代为提出采购需求，且暗中配合，出具有关专家证明非得采购某品牌产品或申明非得达到某指标要求的文件，其结果可想而之。
监督不到位 腐败有空间
各级采购单位的领导人中，不少人还不熟悉政府采购相关法律法规的要求，总是习惯于自己亲自指挥，这样，一些地方和部门，实际采购招标的权力，仍然保留在有关的领导手中。而广大的人民群众，仍然处于理论上的“主人”地位，如何真正参与政府采购和招标投标活动实现对各级“公仆”监督，还是一个有待进一步解决的问题。随着政府采购的规模不断增长，各方势力都千方百计地想分一杯羹。而政府采购从业队伍中，也总有一些人抵御不了形形色色的诱惑，用手中的权力为他人谋取利益，在权钱交易的循环中彻底沦为了物质的奴隶。
公开信息 充分监督 构建阳光透明竞争机制
问题的形成有其深层原因，而解决这些问题更需要系统全面的解决方案。笔者认为，可以在以下方面加以努力：
贯彻落实政采信息公开制度
政府采购信息是指与政府采购制度和实践活动有关的所有规定、决定、公告等，包括有关政府采购的法律、法规、规章、政策，招标公告及各类采购方式的中标公告，供应商资格预审条件，投诉处理决定，司法裁决决定，统计资料等。要构建一个更加公开、透明的政府采购竞争机制，关键在于构建一个便捷高效的政府采购信息公开机制。
根据《政府采购法》第十一条：“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。”政府采购花的是纳税人的钱，钱如何花、花在哪里了、社会公众有知情权。因此政府采购信息必须公开，目的就是为了提高政府采购的透明度。政府采购信息公开是政府采购公开透明的基本要求及主要表现方式。
政府采购信息公开是国际惯例。实行政府采购制度的国家和地区都是通过官方指定媒体公告政府采购信息。目前，全国各级财政部门已经分别指定了相应的政府采购信息发布媒体。只要我们坚决贯彻政府采购信息公开制度，全面及时地披露相关信息，从源头上积极主动地把政府采购暴露在群众监督的“阳光”下，政府采购的公开性和透明性都不成问题。
扩大竞争范围
竞争是市场经济发挥作用的重要手段，有效而充分的竞争最能激发各方的积极性，达到共赢的效果。政府采购制度改革的核心内容之一就是将竞争机制引入财政支出管理。在政府采购的过程中，建立供应商和采购代理机构的“两个竞争机制”将更有助于促进采购代理服务质量的提高，使政府采购行为能够更加公平，实现采购人、政府采购供应商、政府采购代理机构之间的相互制约和相互作用功能，在竞争中互相制约，在竞争中相互发展。
加快政府采购电子化建设
电子采购可以固化采购操作规则，限制人为干预，增强采购的透明度，降低采购成本，打破地域限制,缩短采购周期，因此，这种采购方式已成为政府采购改革的必然方向。全国各地在这方面都进行了有益的探索，取得了可喜的成绩。本文重点介绍下广东省在这方面的经验，以方便读者管中窥豹。
广东省财政厅从2009年开始在全省范围内逐步推广电子政府采购平台建设，本着由省级投入、共同参与、集中处理、共同管理的原则，广东省财政厅引入了具备雄厚开发实力的软件公司，确保电子采购平台的功能完备性和后续完善和升级的可持续性，向采购人、供应商等提供信息发布、网上交易、数据存储及信息共享等一站式的服务。让各个地级市在同一平台上实现资源共享。
完善政府采购监督机制
为构建更加公开透明的竞争机制，规范政府采购行为并促进廉政建设，必须实现内外监督机制的有机结合，这样才能既保证竞争的有效性，又防止政府采购中的腐败浪费。
1.构建政府采购内部监督机制。
这里的内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现，主要包括：（1）作为政府采购主管部门的各级财政部门，要严格日常审批管理，尤其是严格非招标采购方式的审批和进口产品采购的审批，建立招标采购文件专家论证和备案制度、采购合同制度，推行专家化验收制度，强化政府采购预算。根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等手段，对采购职能部门的采购执行情况进行监督，其中侧重于对采购资金的使用以及采购程序进行监督；（2）采购实体（各行政事业单位）根据政府采购合同、商品反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于对所购商品进行质量监督。
2.用好纪检监察、审计等外部监督。
这里的外部监督作用侧重于事后监督，同时能起到明显的威慑和预防作用。其中，审计监督主要是通过社会中介组织对政府采购事务及招投标过程进行监督，以保证政府采购项目的公正性和有效性。而对属于行政监察对象的单位负责人和有关责任人，则可充分发挥监察部门的监督作用，对其违反政府采购制度规定的行为追究责任。
从经济学角度讲，监督机制是通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损失，以促使政府采购规则得到应有的重视和有力的执行。在法律责任方面，采取行政责任与刑事责任相结合。对是否使用公开招标等行为主要是追究其行政责任。对明显的违法行为则用刑法来规制。这些环环相扣的全方位、全流程的跟踪监督和管理机制旨在保护公平竞争的采购秩序，保证国家工作人员与供应商或者采购代理机构能够诚实廉洁，有效抑制腐败和促进廉政建设。
3.健全社会监督机制。
我国《政府采购法》第三条明确规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”“三公”原则是竞争机制得以形成的前提条件，一定要坚持，而要坚持“三公”就必须建立起多元化的信息公开披露机制。在政府采购制度的具体运行中，高度发挥新闻媒体的传播作用，客观上接受社会舆论监督，从而形成有效的社会监督机制。
社会监督机制主要借助于社会舆论力量来监督政府采购工作，对违反政府采购管理规定的单位和个人，不仅要严肃处理，还要敢于公开曝光。
在监督机制的建立完善上要注意，政府采购监管机构是主体。在政府采购过程中的约束形式很多，涉及的部门也较庞杂。因此在诸多制约监督部门中，应明确其主次关系，否则可能形成看似是面面俱到，一旦出现问题各部门又相互推诿责任的被动局面，使约束流于形式，约束机制形同虚设。政府采购监督管理机构是国家设立的从事政府采购监管工作的专门部门，地位尤其重要。
《政府采购法》历来被人们称为“阳光法案”，在该法下，政府财政性资金使用行为被公众所知悉和监督。而究其原因，即在于《政府采购法》所坚持的公开和透明原则，而要做到完全的公开和透明，则必须在政府采购领域贯彻充分竞争的原则。惟有坚持充分的公平竞争，才能约束和限制政府采购各方权力，使其必须公开和透明。
因此，《政府采购法》的制度设计必须体现竞争原则。而体现充分竞争原则的《政府采购协定》（GPA），应当成为我国政府采购法领域竞争规则完善所借鉴的蓝本，并且在此基础上与竞争法相协调。当今世界，已经有越来越多的国家将《政府采购法》定位于竞争法，我们目前的政府采购竞争制度需要在“充分竞争”原则的指引下进一步完善和改进。
来源： 政府采购信息报
竞争不充分是诱发政采领域各种问题的主因
纵观政府采购的发展历程，社会上对政府采购的非议也不绝于耳，普遍反映的问题集中在以下几个方面：
政府采购价格高
市场经济规律清楚表明，假如允许竞争，中间环节不可能多，即便多也不可能漫天要价。在政府采购过程中，若竞争充分就会促成低价中标，若竞争不是很充分，就会促成供应商预期较高的价格也能中标。结合政府采购实践分析，原因有四点：
1.政府采购项目吸引不了更多的供应商来参加。
政府采购是政府为满足其政务活动，按一定标准给党政机关、社会团体、事业单位提供必要的工作环境和物质条件的一项工作，最终目标是采购到质优价廉的商品。但在实际操作中，由于采购金额低和批量小，对供应商投标缺乏吸引力，甚至出现采购供应商达不到法定三家，无法建立起一套功能齐全、信息畅通、运作规范的政府采购机制和市场竞争机制。
2.画地为牢，参与竞争的供应商太少。
一方面，有的政府采购从维修和售后服务等角度出发，不对外地发布招标公告，外地的供应商不知招标事项，无法参与采购招投标。
另一方面，有些外地供应商虽然知道政府采购的招标事项，但出于招标规模、成本费用等多种因素的考虑，不愿参加投标，造成参加竞标的单位太少。
3.供应商间串通投标。
即供应商通过“内部协商”，确定中标供应商。某供应商报出高价，而其他供应商报出更高的价格，帮助该供应商中标，这也是导致政府采购价格高的一种可能。
4.政府采购计划的编制和执行存在着相当大的随意性。
实际工作中，政府采购计划的编制和审批程序缺乏有效的约束，由于受财力限制，单位基本上无力编制细化的政府采购计划，只能临时追加预算。许多单位要采购什么就申报什么，只要采购资金来源有保障，能执行规定的政府采购程序，就可以随时随意采购，造成了政府采购活动的盲目性和无序性，规模效益很难体现出来，以致政府采购零星项目采购价格偏高。
采购规则受到行政干预
采购过程中，有不少采购单位因着项目本身特殊、时间急、任务重、上级部门文件精神等种种原因申请单一来源方式采购。政府采购规则在实际的操作中受到一定的行政干预。历史上，美国联邦政府公共采购制度规定的采购方式曾经主要是单一来源采购，由于这一制度缺乏竞争机制，致使政府公共采购的采购价格居高不下，预算支出过于庞大，不得不进行改变。我们应当从中吸取经验教训，引以为戒。
倾向性需求影响公平采购
这分两类情况，一类是客观上部分采购项目采购人相关专业人员缺乏，致使采购人难以独立科学合理提出采购需求。为此，采购人不得不请有关供应商代为编制采购需求，致使编制出的采购需求不可避免地存在倾向性，或多或少地出现有利于该参与编制供应商中标的条件或技术指标，排斥其他潜在供应商参与竞标。而另一类则更为严重，即有的采购人由于对某一供应商有偏好，有意识让其中标，就干脆由其代为提出采购需求，且暗中配合，出具有关专家证明非得采购某品牌产品或申明非得达到某指标要求的文件，其结果可想而之。
监督不到位 腐败有空间
各级采购单位的领导人中，不少人还不熟悉政府采购相关法律法规的要求，总是习惯于自己亲自指挥，这样，一些地方和部门，实际采购招标的权力，仍然保留在有关的领导手中。而广大的人民群众，仍然处于理论上的“主人”地位，如何真正参与政府采购和招标投标活动实现对各级“公仆”监督，还是一个有待进一步解决的问题。随着政府采购的规模不断增长，各方势力都千方百计地想分一杯羹。而政府采购从业队伍中，也总有一些人抵御不了形形色色的诱惑，用手中的权力为他人谋取利益，在权钱交易的循环中彻底沦为了物质的奴隶。
公开信息 充分监督 构建阳光透明竞争机制
问题的形成有其深层原因，而解决这些问题更需要系统全面的解决方案。笔者认为，可以在以下方面加以努力：
贯彻落实政采信息公开制度
政府采购信息是指与政府采购制度和实践活动有关的所有规定、决定、公告等，包括有关政府采购的法律、法规、规章、政策，招标公告及各类采购方式的中标公告，供应商资格预审条件，投诉处理决定，司法裁决决定，统计资料等。要构建一个更加公开、透明的政府采购竞争机制，关键在于构建一个便捷高效的政府采购信息公开机制。
根据《政府采购法》第十一条：“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。”政府采购花的是纳税人的钱，钱如何花、花在哪里了、社会公众有知情权。因此政府采购信息必须公开，目的就是为了提高政府采购的透明度。政府采购信息公开是政府采购公开透明的基本要求及主要表现方式。
政府采购信息公开是国际惯例。实行政府采购制度的国家和地区都是通过官方指定媒体公告政府采购信息。目前，全国各级财政部门已经分别指定了相应的政府采购信息发布媒体。只要我们坚决贯彻政府采购信息公开制度，全面及时地披露相关信息，从源头上积极主动地把政府采购暴露在群众监督的“阳光”下，政府采购的公开性和透明性都不成问题。
扩大竞争范围
竞争是市场经济发挥作用的重要手段，有效而充分的竞争最能激发各方的积极性，达到共赢的效果。政府采购制度改革的核心内容之一就是将竞争机制引入财政支出管理。在政府采购的过程中，建立供应商和采购代理机构的“两个竞争机制”将更有助于促进采购代理服务质量的提高，使政府采购行为能够更加公平，实现采购人、政府采购供应商、政府采购代理机构之间的相互制约和相互作用功能，在竞争中互相制约，在竞争中相互发展。
加快政府采购电子化建设
电子采购可以固化采购操作规则，限制人为干预，增强采购的透明度，降低采购成本，打破地域限制,缩短采购周期，因此，这种采购方式已成为政府采购改革的必然方向。全国各地在这方面都进行了有益的探索，取得了可喜的成绩。本文重点介绍下广东省在这方面的经验，以方便读者管中窥豹。
广东省财政厅从2009年开始在全省范围内逐步推广电子政府采购平台建设，本着由省级投入、共同参与、集中处理、共同管理的原则，广东省财政厅引入了具备雄厚开发实力的软件公司，确保电子采购平台的功能完备性和后续完善和升级的可持续性，向采购人、供应商等提供信息发布、网上交易、数据存储及信息共享等一站式的服务。让各个地级市在同一平台上实现资源共享。
完善政府采购监督机制
为构建更加公开透明的竞争机制，规范政府采购行为并促进廉政建设，必须实现内外监督机制的有机结合，这样才能既保证竞争的有效性，又防止政府采购中的腐败浪费。
1.构建政府采购内部监督机制。
这里的内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现，主要包括：（1）作为政府采购主管部门的各级财政部门，要严格日常审批管理，尤其是严格非招标采购方式的审批和进口产品采购的审批，建立招标采购文件专家论证和备案制度、采购合同制度，推行专家化验收制度，强化政府采购预算。根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等手段，对采购职能部门的采购执行情况进行监督，其中侧重于对采购资金的使用以及采购程序进行监督；（2）采购实体（各行政事业单位）根据政府采购合同、商品反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于对所购商品进行质量监督。
2.用好纪检监察、审计等外部监督。
这里的外部监督作用侧重于事后监督，同时能起到明显的威慑和预防作用。其中，审计监督主要是通过社会中介组织对政府采购事务及招投标过程进行监督，以保证政府采购项目的公正性和有效性。而对属于行政监察对象的单位负责人和有关责任人，则可充分发挥监察部门的监督作用，对其违反政府采购制度规定的行为追究责任。
从经济学角度讲，监督机制是通过提高相关责任人的违规风险成本或预期风险损失，以促使政府采购规则得到应有的重视和有力的执行。在法律责任方面，采取行政责任与刑事责任相结合。对是否使用公开招标等行为主要是追究其行政责任。对明显的违法行为则用刑法来规制。这些环环相扣的全方位、全流程的跟踪监督和管理机制旨在保护公平竞争的采购秩序，保证国家工作人员与供应商或者采购代理机构能够诚实廉洁，有效抑制腐败和促进廉政建设。
3.健全社会监督机制。
我国《政府采购法》第三条明确规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”“三公”原则是竞争机制得以形成的前提条件，一定要坚持，而要坚持“三公”就必须建立起多元化的信息公开披露机制。在政府采购制度的具体运行中，高度发挥新闻媒体的传播作用，客观上接受社会舆论监督，从而形成有效的社会监督机制。
社会监督机制主要借助于社会舆论力量来监督政府采购工作，对违反政府采购管理规定的单位和个人，不仅要严肃处理，还要敢于公开曝光。
在监督机制的建立完善上要注意，政府采购监管机构是主体。在政府采购过程中的约束形式很多，涉及的部门也较庞杂。因此在诸多制约监督部门中，应明确其主次关系，否则可能形成看似是面面俱到，一旦出现问题各部门又相互推诿责任的被动局面，使约束流于形式，约束机制形同虚设。政府采购监督管理机构是国家设立的从事政府采购监管工作的专门部门，地位尤其重要。
《政府采购法》历来被人们称为“阳光法案”，在该法下，政府财政性资金使用行为被公众所知悉和监督。而究其原因，即在于《政府采购法》所坚持的公开和透明原则，而要做到完全的公开和透明，则必须在政府采购领域贯彻充分竞争的原则。惟有坚持充分的公平竞争，才能约束和限制政府采购各方权力，使其必须公开和透明。
因此，《政府采购法》的制度设计必须体现竞争原则。而体现充分竞争原则的《政府采购协定》（GPA），应当成为我国政府采购法领域竞争规则完善所借鉴的蓝本，并且在此基础上与竞争法相协调。当今世界，已经有越来越多的国家将《政府采购法》定位于竞争法，我们目前的政府采购竞争制度需要在“充分竞争”原则的指引下进一步完善和改进。
来源： 政府采购信息报
