应对四大挑战 改造协议供货
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发布日期：2012年02月13日
协议供货因其覆盖范围广泛、时效性很强，被全国各地广为使用，俨然成为除公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购方式后的“第六种采购方式”。本文认为，目前的协议供货，只有克服面临的困难、经过脱胎换骨的改造后才能继续存在。为行文方便，本文视协议供货为一种采购方式。
协议供货的制度实施要求采购双方有较高的诚信，双方充分信任，才能保证长期供货合同的有效履行；采购合同一般也是标准化的合同，其主要条款基本不变。这种采购方式实施以来，尽管从不同的角度上满足了采购人从分散采购到集中采购过程中的诸多要求，但却面临着价格居高不下、服务效率低下、腐败现象增多、发展前景模糊等问题。尤其突出的是，在协议供货中为数不少的供应商培养出了“铁饭碗意识”，在价格、质量、服务及供货时间等方面都存在不足。总之，协议供货虽然仍在大量使用，但其发展前景面临着四大挑战，直接影响着协议供货未来的发展方向。
挑战一：价格居高不下
总体上讲，价格是协议供货方式采购的争议性最大、最为敏感的问题。虽然协议供货的价格并不是政府采购的竞争性价格，因为协议供货通过集采机构的招标工作后，原则上只确定了协议的品牌，至于产品型号大多数情况下都要跟随厂家更新的速度进行更新。而其成交的方式实质上仍然是分散采购中较为宽松的谈判后成交的方式，即使在采购人和供应商之间达成的某种个人协议，那也可以在协议价格内的空间里进行。因此，我们看到价格方面存在如下具体问题：
⑴优惠率变成摆设。协议供货政府采购定价基本上是以正常利润加上优惠率来确定。政府采购价的优惠率实际上是变成了一个“汇报数字”。例如：办公设备协议供货中IT设备某复印机品牌某型号以43200元确定了优惠价格和优惠率90%，但因在本年度该品牌更新成另一个型号，重新确定的升级版的型号不能仍以原价格进行，实际成交优惠价格更新成44200元，此时名义优惠率仍可达到92%，但价格却明显上升。这样看来，优惠率只是由厂家控制的另类价格标签，并不能成为协议供货价格优惠的真正砝码。
⑵范围界定模糊。协议供货采购项目范围虽然作了一定的规范，但并不能避免采购人利用协议供货方式的灵活性将大单分散成几个小单进行操作的现象。如某厅需购置空调15台，按照规定在5台以下为协议供货方式，因此，在申报阶段，为规避招标采购，该单位就用三次分批申报，这样，用户单位获得在协议供货范围内自由选择品牌和自由选择价格档次的权利，只要入围的供应商足够多，那么和以前的自行采购是没有区别的，有区别的是这样的采购被定性为政府采购行为，通过了集采机构的操作。
⑶管理措施缺乏。对于目前协议供货单位价格与质量方面的问题，采购人与社会各界反映强烈，普遍认为：同一个维修项目或货物，一旦进入协议供货范围，其价格将会很高甚至可能成倍增加，质量方面更是存在严重问题。分析其原因，主要是缺乏细致和可操作性的管理措施，履行监管责职的人员匮乏，不能有效开展工作。
现在对协议供货的监督管理各省做法不一，大多由财政厅监管处进行监管，或者由集中采购机构进行监管，这样两个部门由于人员总数都不大，兼有各项其他职责，随着协议供货的品目和范围不断扩大，价格、厂家、供应商、用户单位的监管工作量急剧加大，导致监管流于形式。部分协议供应商受利益驱动，刻意提高价格或者定价时改变型号、然后在高零售价的基础上加上优惠率，或者部分商品以次充好的现象屡禁不止。
监管队伍中缺乏专业技术人员是现有协议供货监管的另一大难题，对种类繁多的具体协议供货物品缺乏了解，即便邀请物价与技监部门参与检查，也仅是“杯水车薪”，难以全方位控制质量与价格。家具、印刷等非标品目的协议供货因为无具体、实际参照，市场价格也无法比较。
这些原因导致协议供货的价格居高不下，而社会把这样的结果归结为整个政府采购价格高。由于协议供货涉及面的广泛性，更加大了社会对政府采购制度本身的不良印象。
挑战二：混同于自行采购
协议供货采购在各省都广泛存在，但类型却各不相同，从协议的品目而言，有多有少；协议招标的方式，各有千秋；协议供货的制度，各有规范；对协议供货商的管理各有套路。这样，同一品牌在不同的省份城市，甚至是十分相邻的城市，都会因政府采购执行方式区别、协议供货政策的区别使协议供货的情况差异很大。
因现行政策的差异，使在全国范围内销售的品牌协议供货商为应对各地区的差异，进入各省的协议供货范围，各自拿出自己的应对措施。这种局面经过长时间的相持，已逐渐被广大使用者接受。同一品牌同一型号在中国境内协议供货招标后价格会各有不同。同一品牌同一型号在同一地区因成交的代理商不同，价格也有差异，这样的情形实际是披上政府采购合法外衣的自行采购。
各品牌厂家在年初或者年末都会着重对各省当年度要实施的政府采购协议供货方式进行研究，并制定一套针对各省情况的行之有效的方案，因为优惠率是摆设，所以优惠的程度应该不会有太大的区别，但在执行过程中，供应商在各省就各显神通，在管理得好一些的省就将优惠政策落实得好一点，而管理政策上疏漏较多的省其协议供货优惠的程度就差一些。厂家在呈报政府采购的品目时会尽量多地报出生产的型号，以供用户单位广泛地进行选择，符合采购人尽可能个性化的需求。整个协议供货市场仍然是一个“超市”，“超市”中各个厂家自己标自己的价格，呈列自己的产品，仍然以自己的标价进行成交。不同的是，没有进入协议的品牌只能在门外观望。
各省各市协议供货招标时大多要求厂家先投标，然后再由其确定本地区的该品牌供应商，但也有直接由本地销售商投标的情况，这使各供应商应对协议供货的措施更显复杂，各品牌的厂商在计划自身利润的同时，兼顾各销售商的利润，从而使价格更加偏离正常行情。
挑战三：偏离政采改革目标
目前的协议供货说到底是一种没有竞争力的变相指定品牌采购，这种方式简化了采购技术含量，降低了采购机构责任风险，减轻了繁重的政府采购工作量，迎合了供应商利益最大化的诉求，恢复了采购人与供应商自由交易的渠道，降低了政府采购规范采购人与供应商行为的能力。这种方式助长了政府采购外衣下的不公交易和“关系供货”行为，导致了政府采购目标的迷失。
从最初协议供货发展的情形来看，首先的目标是让政府采购中零星采购纳入到集中采购的总体范畴。因为单台的或单项的小额采购在目前的集采机构的设置状况下不可能进入完整的政府采购程序，但集中采购在初期有量上扩张的要求，因此用协议供货方式以求“先纳入再规范”。但随着协议供货的开展，后续的规范政策并没有配备到位，导致一定程度上协议供货处于放任发展中，问题重重，其中争议最大的是十分敏感的价格问题。因此，协议供货的目标随之演变为取得当时当地最低价格供货，从而在一定程度上衍生了二次竞价和借助信息化平台的多次采购操作等方式，在某种程度上能解决部分经销商得利过高的问题。
但即使如此，效果仍然有限。因为对厂家而言，协议供货确定了其品牌型号后，变相为其确立了固定的价格和利润，至于这样合理不合理，厂家并不负责。这种运行状态下的协议供货当然说不上达到了政府采购的改革目标。
挑战四：要发展必先脱胎换骨
协议供货采购方式在政府采购的初期有存在的必然。但随着政府采购的发展，协议供货只能是将政府采购的概念异化为变相的自行采购，其管理成本和难度日益增加，管理工作量日益增大，明显不符合现行的集中采购机构工作的需要。如果集中采购机构对协议供货的管理没有更加优化、规范时，继续单纯追求扩大协议供货的范围，这样带来的只能是虚浮的量的增长，没有实际意义。而其产生的负面问题可能在一定程度上误导民众以及政府决策部门对政府采购的整体看法，不利于政府采购制度改革的推进。
在目前新的协议供货方式研究中，有专家指出，政府采购协议供货首先应该是针对生产厂家进行招标，在确定最优惠价格的同时也不损伤销售商的利润。另外，政府采购的协议供货产品应在单位时间内，同一档次第一个品牌确认一种固定的协议供货产品针对本地区的行政事业单位进行供货，使货物的技术参数确定性增加。例如：HP打印机系列中，符合2000元～3000元档次的产品可确认HP某型号为2011年度供应某省的省直单位的惟一型号产品，除有特殊要求的情况，各省直单位协议这个产品的价格后，确定本款产品的出厂价及协议价格，并随时供货。这样的形式才能享受到集中采购的政策性优势及价格优势，得到最优的价格与服务。如果入围产品增多并可随时更换，不仅价格得不到最优，同时由于产品销量不可确定，商家的优惠也不可能高。
这样实质上是探索建立政府公物仓库。对于一些使用量较大的办公用品实行政府集中采购，变拨付资金零星采购为集中采购拨付实物。对于一些临时性工作需要购置的办公用品，由公物仓负责配备，工作完成后收回，避免财政重复投入，重复购置。可以说这是一种新型的应对办公用品政府采购的大胆尝试方式，是统一预算、统一采购、统一配发，集中支付的理想采购方式的展示，有助于加强政府采购的政策功能和管理能力。
因此，无论是从哪个方向考虑，协议供货的发展都应该是向更加集中的趋势发展，在发展进程中其将逐步被其他的采购方式取代，至少其发挥作用的范围将大大减少。
但目前要废止全国的协议供货，也不是一件容易的事。众多的在协议供货方式和状态下衍生的信息化平台、交易操作平台不能在一日之间过渡；特别是在采购规模上，各省、各市如果废弃协议供货采购带来的采购额，其集中采购的总量会突然减少许多，会造成政府采购量上萎缩的表象，挑战从业者的勇气。当然，实际上去除价格泡沫后的采购量应该才是集中采购最真实的采购额。
另一方面，在协议供货的品目中，有些品目会随着社会的发展和政策的变化而消亡，例如：公务用车协议供货就是很好的例子。公务用车改革已提上了国务院的议事日程，全国各地都在实行公务用车改革试点，一旦在全国范围内实施，公务用车协议供货招标的历史可能就宣告结束了。同时与之相连的定点加油、保险，将同时失效，这是借政府改革之东风，促进了协议供货制度完善与重构。当然公车改革会遇到很多问题，有一个不断完善的过程，但形势发展应该说非改不可，这是建立廉洁高效政府的必然要求。对于广大的供应商来说不是坏事而是好事，公车服务社会化以后能够有效地促进供应商提高服务质量、降低价格水平，形成真正的良性竞争氛围。
来源： 政府采购信息报
协议供货的制度实施要求采购双方有较高的诚信，双方充分信任，才能保证长期供货合同的有效履行；采购合同一般也是标准化的合同，其主要条款基本不变。这种采购方式实施以来，尽管从不同的角度上满足了采购人从分散采购到集中采购过程中的诸多要求，但却面临着价格居高不下、服务效率低下、腐败现象增多、发展前景模糊等问题。尤其突出的是，在协议供货中为数不少的供应商培养出了“铁饭碗意识”，在价格、质量、服务及供货时间等方面都存在不足。总之，协议供货虽然仍在大量使用，但其发展前景面临着四大挑战，直接影响着协议供货未来的发展方向。
挑战一：价格居高不下
总体上讲，价格是协议供货方式采购的争议性最大、最为敏感的问题。虽然协议供货的价格并不是政府采购的竞争性价格，因为协议供货通过集采机构的招标工作后，原则上只确定了协议的品牌，至于产品型号大多数情况下都要跟随厂家更新的速度进行更新。而其成交的方式实质上仍然是分散采购中较为宽松的谈判后成交的方式，即使在采购人和供应商之间达成的某种个人协议，那也可以在协议价格内的空间里进行。因此，我们看到价格方面存在如下具体问题：
⑴优惠率变成摆设。协议供货政府采购定价基本上是以正常利润加上优惠率来确定。政府采购价的优惠率实际上是变成了一个“汇报数字”。例如：办公设备协议供货中IT设备某复印机品牌某型号以43200元确定了优惠价格和优惠率90%，但因在本年度该品牌更新成另一个型号，重新确定的升级版的型号不能仍以原价格进行，实际成交优惠价格更新成44200元，此时名义优惠率仍可达到92%，但价格却明显上升。这样看来，优惠率只是由厂家控制的另类价格标签，并不能成为协议供货价格优惠的真正砝码。
⑵范围界定模糊。协议供货采购项目范围虽然作了一定的规范，但并不能避免采购人利用协议供货方式的灵活性将大单分散成几个小单进行操作的现象。如某厅需购置空调15台，按照规定在5台以下为协议供货方式，因此，在申报阶段，为规避招标采购，该单位就用三次分批申报，这样，用户单位获得在协议供货范围内自由选择品牌和自由选择价格档次的权利，只要入围的供应商足够多，那么和以前的自行采购是没有区别的，有区别的是这样的采购被定性为政府采购行为，通过了集采机构的操作。
⑶管理措施缺乏。对于目前协议供货单位价格与质量方面的问题，采购人与社会各界反映强烈，普遍认为：同一个维修项目或货物，一旦进入协议供货范围，其价格将会很高甚至可能成倍增加，质量方面更是存在严重问题。分析其原因，主要是缺乏细致和可操作性的管理措施，履行监管责职的人员匮乏，不能有效开展工作。
现在对协议供货的监督管理各省做法不一，大多由财政厅监管处进行监管，或者由集中采购机构进行监管，这样两个部门由于人员总数都不大，兼有各项其他职责，随着协议供货的品目和范围不断扩大，价格、厂家、供应商、用户单位的监管工作量急剧加大，导致监管流于形式。部分协议供应商受利益驱动，刻意提高价格或者定价时改变型号、然后在高零售价的基础上加上优惠率，或者部分商品以次充好的现象屡禁不止。
监管队伍中缺乏专业技术人员是现有协议供货监管的另一大难题，对种类繁多的具体协议供货物品缺乏了解，即便邀请物价与技监部门参与检查，也仅是“杯水车薪”，难以全方位控制质量与价格。家具、印刷等非标品目的协议供货因为无具体、实际参照，市场价格也无法比较。
这些原因导致协议供货的价格居高不下，而社会把这样的结果归结为整个政府采购价格高。由于协议供货涉及面的广泛性，更加大了社会对政府采购制度本身的不良印象。
挑战二：混同于自行采购
协议供货采购在各省都广泛存在，但类型却各不相同，从协议的品目而言，有多有少；协议招标的方式，各有千秋；协议供货的制度，各有规范；对协议供货商的管理各有套路。这样，同一品牌在不同的省份城市，甚至是十分相邻的城市，都会因政府采购执行方式区别、协议供货政策的区别使协议供货的情况差异很大。
因现行政策的差异，使在全国范围内销售的品牌协议供货商为应对各地区的差异，进入各省的协议供货范围，各自拿出自己的应对措施。这种局面经过长时间的相持，已逐渐被广大使用者接受。同一品牌同一型号在中国境内协议供货招标后价格会各有不同。同一品牌同一型号在同一地区因成交的代理商不同，价格也有差异，这样的情形实际是披上政府采购合法外衣的自行采购。
各品牌厂家在年初或者年末都会着重对各省当年度要实施的政府采购协议供货方式进行研究，并制定一套针对各省情况的行之有效的方案，因为优惠率是摆设，所以优惠的程度应该不会有太大的区别，但在执行过程中，供应商在各省就各显神通，在管理得好一些的省就将优惠政策落实得好一点，而管理政策上疏漏较多的省其协议供货优惠的程度就差一些。厂家在呈报政府采购的品目时会尽量多地报出生产的型号，以供用户单位广泛地进行选择，符合采购人尽可能个性化的需求。整个协议供货市场仍然是一个“超市”，“超市”中各个厂家自己标自己的价格，呈列自己的产品，仍然以自己的标价进行成交。不同的是，没有进入协议的品牌只能在门外观望。
各省各市协议供货招标时大多要求厂家先投标，然后再由其确定本地区的该品牌供应商，但也有直接由本地销售商投标的情况，这使各供应商应对协议供货的措施更显复杂，各品牌的厂商在计划自身利润的同时，兼顾各销售商的利润，从而使价格更加偏离正常行情。
挑战三：偏离政采改革目标
目前的协议供货说到底是一种没有竞争力的变相指定品牌采购，这种方式简化了采购技术含量，降低了采购机构责任风险，减轻了繁重的政府采购工作量，迎合了供应商利益最大化的诉求，恢复了采购人与供应商自由交易的渠道，降低了政府采购规范采购人与供应商行为的能力。这种方式助长了政府采购外衣下的不公交易和“关系供货”行为，导致了政府采购目标的迷失。
从最初协议供货发展的情形来看，首先的目标是让政府采购中零星采购纳入到集中采购的总体范畴。因为单台的或单项的小额采购在目前的集采机构的设置状况下不可能进入完整的政府采购程序，但集中采购在初期有量上扩张的要求，因此用协议供货方式以求“先纳入再规范”。但随着协议供货的开展，后续的规范政策并没有配备到位，导致一定程度上协议供货处于放任发展中，问题重重，其中争议最大的是十分敏感的价格问题。因此，协议供货的目标随之演变为取得当时当地最低价格供货，从而在一定程度上衍生了二次竞价和借助信息化平台的多次采购操作等方式，在某种程度上能解决部分经销商得利过高的问题。
但即使如此，效果仍然有限。因为对厂家而言，协议供货确定了其品牌型号后，变相为其确立了固定的价格和利润，至于这样合理不合理，厂家并不负责。这种运行状态下的协议供货当然说不上达到了政府采购的改革目标。
挑战四：要发展必先脱胎换骨
协议供货采购方式在政府采购的初期有存在的必然。但随着政府采购的发展，协议供货只能是将政府采购的概念异化为变相的自行采购，其管理成本和难度日益增加，管理工作量日益增大，明显不符合现行的集中采购机构工作的需要。如果集中采购机构对协议供货的管理没有更加优化、规范时，继续单纯追求扩大协议供货的范围，这样带来的只能是虚浮的量的增长，没有实际意义。而其产生的负面问题可能在一定程度上误导民众以及政府决策部门对政府采购的整体看法，不利于政府采购制度改革的推进。
在目前新的协议供货方式研究中，有专家指出，政府采购协议供货首先应该是针对生产厂家进行招标，在确定最优惠价格的同时也不损伤销售商的利润。另外，政府采购的协议供货产品应在单位时间内，同一档次第一个品牌确认一种固定的协议供货产品针对本地区的行政事业单位进行供货，使货物的技术参数确定性增加。例如：HP打印机系列中，符合2000元～3000元档次的产品可确认HP某型号为2011年度供应某省的省直单位的惟一型号产品，除有特殊要求的情况，各省直单位协议这个产品的价格后，确定本款产品的出厂价及协议价格，并随时供货。这样的形式才能享受到集中采购的政策性优势及价格优势，得到最优的价格与服务。如果入围产品增多并可随时更换，不仅价格得不到最优，同时由于产品销量不可确定，商家的优惠也不可能高。
这样实质上是探索建立政府公物仓库。对于一些使用量较大的办公用品实行政府集中采购，变拨付资金零星采购为集中采购拨付实物。对于一些临时性工作需要购置的办公用品，由公物仓负责配备，工作完成后收回，避免财政重复投入，重复购置。可以说这是一种新型的应对办公用品政府采购的大胆尝试方式，是统一预算、统一采购、统一配发，集中支付的理想采购方式的展示，有助于加强政府采购的政策功能和管理能力。
因此，无论是从哪个方向考虑，协议供货的发展都应该是向更加集中的趋势发展，在发展进程中其将逐步被其他的采购方式取代，至少其发挥作用的范围将大大减少。
但目前要废止全国的协议供货，也不是一件容易的事。众多的在协议供货方式和状态下衍生的信息化平台、交易操作平台不能在一日之间过渡；特别是在采购规模上，各省、各市如果废弃协议供货采购带来的采购额，其集中采购的总量会突然减少许多，会造成政府采购量上萎缩的表象，挑战从业者的勇气。当然，实际上去除价格泡沫后的采购量应该才是集中采购最真实的采购额。
另一方面，在协议供货的品目中，有些品目会随着社会的发展和政策的变化而消亡，例如：公务用车协议供货就是很好的例子。公务用车改革已提上了国务院的议事日程，全国各地都在实行公务用车改革试点，一旦在全国范围内实施，公务用车协议供货招标的历史可能就宣告结束了。同时与之相连的定点加油、保险，将同时失效，这是借政府改革之东风，促进了协议供货制度完善与重构。当然公车改革会遇到很多问题，有一个不断完善的过程，但形势发展应该说非改不可，这是建立廉洁高效政府的必然要求。对于广大的供应商来说不是坏事而是好事，公车服务社会化以后能够有效地促进供应商提高服务质量、降低价格水平，形成真正的良性竞争氛围。
来源： 政府采购信息报
