■ 才宏远  李大程
    日前，业界期盼多时的《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简称《管理办法》）正式出台。这部将于今年2月1日起实施的部门规章，不仅填补了非招标采购方式管理的制度空缺，为竞争性谈判、询价、单一来源采购方式提供了明确指引，也充分体现了政府采购管理从程序控制型向结果导向型变革的时代精神，为政府采购实践注入了一股清新之风。
    规范
    法律调整不能有盲区
    1.明确“非标”方式采购程序。《管理办法》最直接的作用是规定竞争性谈判、询价、单一来源采购方式的操作程序，解决这三种采购方式长期以来只有《政府采购法》原则性规定而缺乏全国统一、具体规范的制度缺失问题。
    2.衔接招标投标法律体系。自2012年《招标投标法实施条例》颁布实施、《政府采购法实施条例》进入实质性立法程序后，《招标投标法》与《政府采购法》各自的适用范围逐渐清晰，监管边界逐步厘清，特别是工程采购的法律适用更加明确。《管理办法》第三条第四款对使用财政性资金、以非招标方式实施的工程项目采购做出了明确规定：“按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。”这避免了一些采购人和采购机构以所谓的“法律冲突”为借口，规避政府采购监管。
    3.预留采购标的拓展空间。党的十八届三中全会明确提出推广政府购买服务，而公共服务项目的种类繁多、形态各异，必将促使政府采购标的日趋复杂多样，这就需要结合采购项目实际灵活运用适宜的采购方式。财政部有关负责人就制定《管理办法》答记者问时指出，非招标采购方式采购周期较短，选择供应商的方式和评审程序等更为灵活，更有利于满足此类采购项目的需要。
    转型
    政采管理变革的风向标
    党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，2014年是政府采购管理改革的关键之年。在前不久结束的2013年全国政府采购工作会议上，财政部副部长刘昆对政府采购制度改革提出了新的要求，描绘了改革的基本路径，尤其是“四个转变”要求的提出，更是从制度目标、市场规范、操作执行、监管方式等层面明确了政府采购改革的方向。在此背景下出台的《管理办法》，字里行间都反映出变革的趋势和意味，即使与2012年版的《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）相比也有显著的变化。下面两例便是政府采购从强调程序到强调结果转变的明证。比如，《征求意见稿》第三十三条规定了竞争性谈判采购方式应当遵守的基本程序，而《管理办法》则删除了这些具体规定，将决定谈判组织程序的权力交给采购人和采购机构，前提是相关采购当事人必须按照法定职责实施采购。又如，《征求意见稿》第二十八条设置了“采购人应当根据采购合同组织验收”的条款，而《管理办法》则更进一步，第二十四条规定“采购人或者采购代理机构应当按照采购合同规定的技术、服务等要求组织对供应商履约的验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务等要求的履约情况。大型或者复杂的项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收”。
    价值
    好钢要用到刀刃上
    最大限度发挥财政资金的使用效益是政府采购的基本目标，这也完全符合中央提出的厉行勤俭节约的要求。在政府采购工作中贯彻厉行节约精神，首要的是严格执行购置费预算标准和资产配置标准。为此，中共中央、国务院下发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，《2013年全国政府采购工作要点》明确提出要着力规范和细化政府采购预算编制，财政部此前也制定了《中央行政单位通用办公设备家具购置费预算标准（试行）》。要想让这些政策和制度“落地”，就必须在采购过程中使其得到切实的执行。《管理办法》第十一条提出的采购预算公开方法，第三十五条和四十九条明确的最低价成交原则，第三十七条和第五十条强调的供应商不少于三家的竞争规则，都彰显了政府采购“物有所值”价值理念。
    平等
    市场规则的奠基石
    党的十八届三中全会提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。刘昆副部长在前述讲话中强调，深化政府采购制度改革要明确采购过程中的对等责权，完善公平交易的核心市场规则。《管理办法》充分体现了保护供应商权益、维护平等交易的市场价值导向。《管理办法》第十条第二款规定，“谈判文件、询价通知书不得要求或者标明供应商名称或者特定货物的品牌，不得含有指向特定供应商的技术、服务等条件”，第十二条第二款规定“财政部门不得对供应商申请入库收取任何费用”，第十九条第二款规定“采购人不得向成交供应商提出超出采购文件以外的任何要求作为签订合同的条件”，第三十四条规定“已提交响应文件的供应商，在提交最后报价之前，可以根据谈判情况退出谈判。采购人、采购代理机构应当退还退出谈判的供应商的保证金”。这些条款有的为供应商扫清门槛障碍，有的为供应商降低投标成本，有的为供应商提供选择机会，简而言之，都是对供应商合法权益和参与政府采购活动热情的切实保护。
    专业
    让专业的人做专业的事
    提高采购专业化水平是提高采购效能的重要保障，采购专业化的集中体现是采购需求的专业化。《管理办法》通过一些具体制度安排，充分发挥采购人和评审专家的应有作用，为提高采购需求的编制水平进行了积极的探索。采购人是采购需求完整性、准确性和合规性的第一责任主体，故此，《管理办法》第十条第一款规定“谈判文件、询价通知书应当根据采购项目的特点和采购人的实际需求制定，并经采购人书面同意。采购人应当以满足实际需求为原则，不得擅自提高经费预算和资产配置等采购标准”。此外，单一来源采购方式中还增设了公示环节，要求报送财政部门审批前要对单一来源采购需求进行公示。《管理办法》为评审专家的作用由评审环节前移至采购需求制定环节提供了具体的制度依据。第八条和第十条规定，以专家为主体的谈判小组或者询价小组应当履行“确认或者制定谈判文件、询价通知书”的职责，享有推荐供应商的权利。专家的作用不再局限于传统意义上的评标，而是全面介入采购工作，更能发挥专家熟悉技术、了解市场的作用和优势。
    实体
    结果比过程更重要
    政府采购转型体现在监管方式上，就是要从注重过程控制向结果评价转变，对政府采购的资金节约、政策效能、透明程度以及合法性、公正性进行综合、客观评价。这一精神在《管理办法》中有多处体现。《管理办法》特别注重对采取非招标采购方式的审批管理和采购结果的备案管理，可以说是“抓住两头，放开中间”，第四条规定“达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准”。第五十二条第四款则规定“未按规定将政府采购合同副本报本级财政部门备案”的采购人应当承担相应的法律责任。值得一提的是，《管理办法》第二十三条特别规定“在采购活动中因重大变故，采购任务取消的，采购人或者采购代理机构应当终止采购活动，通知所有参加采购活动的供应商，并将项目实施情况和采购任务取消原因报送本级财政部门”。这一要求也将监管范围辐射到取消采购任务的采购项目，防止采购人因没有达到自己预期而取消采购项目的极端情况出现。在此之前，《政府采购法》第三十六条仅将“采购任务取消”作为法定的废标情形，却未规定后续的监管措施。
    公开
    阳光是最好的防腐剂
    公开位列政府采购四大基本原则之首，公开是公平和公正的基本保障。《管理办法》赋予了采购人和评审专家更大的操作自由，也赋予采购过程更灵活的实施空间，在重实体和结果监管的立法精神下，《管理办法》势必要引入更为丰富的监督手段，以期达到主管部门监督和社会监督、顺向监督（过程监督）和逆向监督（结果监督）共同发挥作用的局面，限制采购人的自由行政和评审专家的自由裁量。在此情况下，加大信息公开力度，发挥第三方监督作用，无疑是执法成本最低、监管效果最好的办法。《管理办法》中采购预算公开、供应商来源公开、采购文件公开、采购结果公开的要求，都很好地诠释了这一立法旨向。《管理办法》第十二条规定了三种供应商选择方式，其中公告方式排在最前，对于采取采购人和评审专家推荐供应商方式的，《管理办法》第十八条明确规定推荐情况也必须向社会公告。在《管理办法》出台之前的采购实践中，往往仅在通过公告方式邀请供应商时才公告采购结果，而《管理办法》则明确“公告成交结果”适用于各种形式的非招标方式采购，甚至是单一来源采购。同时，《管理办法》第十八条进一步规定，公告成交结果的同时，“将竞争性谈判文件、询价通知书随成交结果同时公告”。由此可见，《管理办法》的公开力度之大、公开范围之广、公开内容之多是史无前例的。
    （作者单位：中国人民银行集中采购中心）

来源：中国政府采购报