实现物有所值集采机构要跨越五道坎
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发布日期：2014年02月19日
■ 范红晖
2013年全国政府采购网络视频会议提出，政府采购将从注重节支防腐向实现“物有所值”转变。笔者认为，物有所值从概念提出到实现，是一个漫长的过程，不是一蹴而就的事情，对于处在政府采购领域操作前沿的集采机构而言，要实现这个目标，不可避免地要跨越“五道坎”。
高价言论坎
所谓物有所值，实际上是既定的政府采购资金所实现的最大化或尽可能多的效益（或效率、效果），这是对政府采购成本进行比较。
从目前的状态来看，如果我们把预算看作是既定资金，那么在这个资金下进行的采购，实现其最大效益是可以做到的，但实际上从近10年来的政府采购操作项目来看，普遍的节支率达到了10%-20%；调阅政府采购的项目档案，还可以看到有些项目的节支率达到了150%。这样看来，达到物有所值的目的，首先要跨过的是精准预算的关口。如果资金确定不了，只按在某资金内成交的概念而并没有给出一个标准的衡量，节支率也会飙升。例如，某省文化厅采购下乡乐器中的笛子，作为一种乐器，其在市场上的价格也会从十几元至100元甚至更多不等，如果预算不能确定档次，实现物有所值目标就无从谈起，按照节约财政资金、遏制腐败的目标，成交的价格应该是当地最低档次、仅能用于演奏的笛子的价格。如果人为确定高一点的档次区间，物有所值的目的还是能达到，但供应商就可能围绕高价中标的问题反复质疑。实际上，在目前严控财政一般性支出的状态下，低价中标是实现物有所值的最低标准。
2011年起开始实施的批量集中采购，无疑是实现物有所值的标准范例，成批量的办公设备、公务车辆以最低的价格和最优的配置实现了预算资金的最大效益，但这种采购方式需跨过配置标准关口。标准配置是政府对预算的基础性指标，从各类现有的政府采购品目来看，使用量最大的电脑、打印机、办公家具、空调等品目都无正式的规范确定其配置要求，那么，各采购单位按照不同的预算数额、不同的配置要求采购的各式设备，既不能形成批量，也不能获得供应商最优惠的价格。某集采机构曾作过一些尝试，将采购单位同时报来的同类型设备项目进行合并，但由于预算不同、配置要求各异，仅能对一个批次的不同标段进行实施，这与没有形成规范性的配置标准有很大的关联。2012年发布的《机关事务管理条例》明令禁止政府机关采购奢侈品、超标准的服务，并要求集采机构建立健全管理制度，降低采购成本，保证采购质量，但什么是标准、什么是超标准，这条标准线也是实现物有所值目标所要跨过的坎。
法规政策坎
政府采购法从2002年颁布起，就明确政府采购的目标是提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益、促进廉政建设。同时，政府采购又承载了许多的政策性功能，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展。将物有所值的原则完全融入或植入到这些目标中会有一些冲突和困难。
以空调采购为例，目前效能级高、节能、环保型的空调价格会高于普通的空调价格，高出的价格量从100元到2000元不等，在目前采购执行过程中，购置环保节能的产品不能节约财政资金，购置普通空调节约了资金但违背了节能环保政策，同时也增加了环境成本。
由于政府采购承载的政策性功能多而复杂，涵盖了各项社会和政府的职能，而在法律层面上没有确认哪一项目标为第一目标，因而判定政府采购项目是否实现物有所值，还应有科学的依据和判定方法。
专业要求坎
在目前的政府采购工作中，存在这样一种现象：集采机构的工作人员在整个政府采购工作中关注的重点似乎已经不在于采购某项货物、工程或服务，而在于操作是否按程序进行、有没有违规和腐败行为，至于采购的货物是否质优价廉、物有所值，采购的服务是否能获得使用者的满意，则并非其主要关注点。之所以产生这种现象，原因在于我国政府采购实践中，实际上将反腐败而不是对采购成效的评价放在了最突出的位置。现在提出的物有所值评价基础必定对从业人员的采购专业提出更高的要求，对采购的具体项目负责人提出更为明确的责任。
同时，实现物有所值的评价目标，也对顶层设计提出要求。各地的集采机构依据政府采购法成立，自成立起就归属不一，编制性质和人员数量大小不一，发展的方式各有不同。近几年来，有统一归属公共资源交易中心的趋势，继续走采购项目人负责制。合并起来的公共资源交易中心把各类政府市场集中在一起，各类市场发展和衡量的目标并不能都统一到物有所值的概念上来，在体制上形成不适应和不配套。
美国倡导物有所值的评价理念，在政府采购体制上实行的是采购官员决策制，采购官员有决策权力，也有相应的责任。英国、新加坡也实行的是采购官员制，这种制度在本质上是专业采购官员评审制度，采购官员是采购的核心要素，起到的是判断、确认采购项目的主导作用。在采购官员制度下，第三方专家只起到咨询作用。采购决策权完全由官员承担，官员也因此承担相应的责任，从而能真正将精力用在想方设法取得好的采购结果上，达到物有所值的采购目标。
项目评价坎
从集采机构成立以来，为实现节约财政资金和遏制腐败的目标，许多地区都以规模、节支率等作为衡量集采机构成绩的重要量化标准。不可否认，这个标准在初期是一个重要的指标。随着政府采购制度的不断发展和被大众所认知，集采机构完善各自的操作规范和程序，扩大政府采购规模，以低价中标的原则获得节支率，但这些目标数据与最新提出来的物有所值原则和目标存在差距。
评价某项目的实施过程中是否物有所值，一是应该在项目实施过程中参与监督与查勘；二是应该在验收环节获得用户单位使用者的认可；三是在使用周期内建立使用档案，对使用、维护、升级等各项问题进行登记和收录。这些评价的数据与前期的采购规模和节支率评价等采购前和采购中的数据有所不同，侧重于项目的结果评价。目前大部分省市的政府采购项目的验收，集采机构没有参与，这一部分工作交由用户单位完成。用户单位是技术参数的提供者，但由于政府集中采购的各项政策要求，用户单位获得的往往并不是符合自己意愿的产品品牌和型号，在验收过程中形成的评价难免有失公正，从而造成采购过程与验收环节的脱节。
笔者认为，要实现物有所值的目标，在目前的状态下，应在权威部门设立专门的评价机制，对超一定量的重大的项目实施进行公正的评价，形成衡量集采机构的专业标准。
方式更新坎
面对物有所值这样目标的提出，财政监管部门和集采机构面临的更大的问题是采购方式的更新。从目前的情况来看，政府采购方式主要是政府采购法确立的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源方式采购五种形式，同时还有在后期形成的协议供货方式。协议供货实质上是零星采购，各地的协议供货都由于时间的限制性不能形成批量。近几年来，各界诟病最多的也恰恰是这种方式，需要用新的更好、更适应于物有所值目标实现的新方式代替。
（作者单位：湖南省省直机关政府采购中心）
来源：中国政府采购报
2013年全国政府采购网络视频会议提出，政府采购将从注重节支防腐向实现“物有所值”转变。笔者认为，物有所值从概念提出到实现，是一个漫长的过程，不是一蹴而就的事情，对于处在政府采购领域操作前沿的集采机构而言，要实现这个目标，不可避免地要跨越“五道坎”。
高价言论坎
所谓物有所值，实际上是既定的政府采购资金所实现的最大化或尽可能多的效益（或效率、效果），这是对政府采购成本进行比较。
从目前的状态来看，如果我们把预算看作是既定资金，那么在这个资金下进行的采购，实现其最大效益是可以做到的，但实际上从近10年来的政府采购操作项目来看，普遍的节支率达到了10%-20%；调阅政府采购的项目档案，还可以看到有些项目的节支率达到了150%。这样看来，达到物有所值的目的，首先要跨过的是精准预算的关口。如果资金确定不了，只按在某资金内成交的概念而并没有给出一个标准的衡量，节支率也会飙升。例如，某省文化厅采购下乡乐器中的笛子，作为一种乐器，其在市场上的价格也会从十几元至100元甚至更多不等，如果预算不能确定档次，实现物有所值目标就无从谈起，按照节约财政资金、遏制腐败的目标，成交的价格应该是当地最低档次、仅能用于演奏的笛子的价格。如果人为确定高一点的档次区间，物有所值的目的还是能达到，但供应商就可能围绕高价中标的问题反复质疑。实际上，在目前严控财政一般性支出的状态下，低价中标是实现物有所值的最低标准。
2011年起开始实施的批量集中采购，无疑是实现物有所值的标准范例，成批量的办公设备、公务车辆以最低的价格和最优的配置实现了预算资金的最大效益，但这种采购方式需跨过配置标准关口。标准配置是政府对预算的基础性指标，从各类现有的政府采购品目来看，使用量最大的电脑、打印机、办公家具、空调等品目都无正式的规范确定其配置要求，那么，各采购单位按照不同的预算数额、不同的配置要求采购的各式设备，既不能形成批量，也不能获得供应商最优惠的价格。某集采机构曾作过一些尝试，将采购单位同时报来的同类型设备项目进行合并，但由于预算不同、配置要求各异，仅能对一个批次的不同标段进行实施，这与没有形成规范性的配置标准有很大的关联。2012年发布的《机关事务管理条例》明令禁止政府机关采购奢侈品、超标准的服务，并要求集采机构建立健全管理制度，降低采购成本，保证采购质量，但什么是标准、什么是超标准，这条标准线也是实现物有所值目标所要跨过的坎。
法规政策坎
政府采购法从2002年颁布起，就明确政府采购的目标是提高政府采购资金的使用效益、维护国家利益和社会公共利益、保护政府采购当事人的合法权益、促进廉政建设。同时，政府采购又承载了许多的政策性功能，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展。将物有所值的原则完全融入或植入到这些目标中会有一些冲突和困难。
以空调采购为例，目前效能级高、节能、环保型的空调价格会高于普通的空调价格，高出的价格量从100元到2000元不等，在目前采购执行过程中，购置环保节能的产品不能节约财政资金，购置普通空调节约了资金但违背了节能环保政策，同时也增加了环境成本。
由于政府采购承载的政策性功能多而复杂，涵盖了各项社会和政府的职能，而在法律层面上没有确认哪一项目标为第一目标，因而判定政府采购项目是否实现物有所值，还应有科学的依据和判定方法。
专业要求坎
在目前的政府采购工作中，存在这样一种现象：集采机构的工作人员在整个政府采购工作中关注的重点似乎已经不在于采购某项货物、工程或服务，而在于操作是否按程序进行、有没有违规和腐败行为，至于采购的货物是否质优价廉、物有所值，采购的服务是否能获得使用者的满意，则并非其主要关注点。之所以产生这种现象，原因在于我国政府采购实践中，实际上将反腐败而不是对采购成效的评价放在了最突出的位置。现在提出的物有所值评价基础必定对从业人员的采购专业提出更高的要求，对采购的具体项目负责人提出更为明确的责任。
同时，实现物有所值的评价目标，也对顶层设计提出要求。各地的集采机构依据政府采购法成立，自成立起就归属不一，编制性质和人员数量大小不一，发展的方式各有不同。近几年来，有统一归属公共资源交易中心的趋势，继续走采购项目人负责制。合并起来的公共资源交易中心把各类政府市场集中在一起，各类市场发展和衡量的目标并不能都统一到物有所值的概念上来，在体制上形成不适应和不配套。
美国倡导物有所值的评价理念，在政府采购体制上实行的是采购官员决策制，采购官员有决策权力，也有相应的责任。英国、新加坡也实行的是采购官员制，这种制度在本质上是专业采购官员评审制度，采购官员是采购的核心要素，起到的是判断、确认采购项目的主导作用。在采购官员制度下，第三方专家只起到咨询作用。采购决策权完全由官员承担，官员也因此承担相应的责任，从而能真正将精力用在想方设法取得好的采购结果上，达到物有所值的采购目标。
项目评价坎
从集采机构成立以来，为实现节约财政资金和遏制腐败的目标，许多地区都以规模、节支率等作为衡量集采机构成绩的重要量化标准。不可否认，这个标准在初期是一个重要的指标。随着政府采购制度的不断发展和被大众所认知，集采机构完善各自的操作规范和程序，扩大政府采购规模，以低价中标的原则获得节支率，但这些目标数据与最新提出来的物有所值原则和目标存在差距。
评价某项目的实施过程中是否物有所值，一是应该在项目实施过程中参与监督与查勘；二是应该在验收环节获得用户单位使用者的认可；三是在使用周期内建立使用档案，对使用、维护、升级等各项问题进行登记和收录。这些评价的数据与前期的采购规模和节支率评价等采购前和采购中的数据有所不同，侧重于项目的结果评价。目前大部分省市的政府采购项目的验收，集采机构没有参与，这一部分工作交由用户单位完成。用户单位是技术参数的提供者，但由于政府集中采购的各项政策要求，用户单位获得的往往并不是符合自己意愿的产品品牌和型号，在验收过程中形成的评价难免有失公正，从而造成采购过程与验收环节的脱节。
笔者认为，要实现物有所值的目标，在目前的状态下，应在权威部门设立专门的评价机制，对超一定量的重大的项目实施进行公正的评价，形成衡量集采机构的专业标准。
方式更新坎
面对物有所值这样目标的提出，财政监管部门和集采机构面临的更大的问题是采购方式的更新。从目前的情况来看，政府采购方式主要是政府采购法确立的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源方式采购五种形式，同时还有在后期形成的协议供货方式。协议供货实质上是零星采购，各地的协议供货都由于时间的限制性不能形成批量。近几年来，各界诟病最多的也恰恰是这种方式，需要用新的更好、更适应于物有所值目标实现的新方式代替。
（作者单位：湖南省省直机关政府采购中心）
来源：中国政府采购报
