PFI：公私间的长期服务合同
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发布日期：2014年02月25日
PFI（Private Finance Initiative, 私人主动融资）始于上世纪90年代初财政紧缩时期的英国。英国政府积极与私人部门合作提供公共服务，并在公共工程建设中引入私人投资。在PFI项目高峰时期，英国约10%的公共部门投资均采用这种模式。PFI的出现，改善了公私部门长久以来的对抗关系，并于1997年后逐渐在法国、西班牙、加拿大甚至东南亚国家基础设施项目中崭露头角。
服务合同
PFI的雏形出现于上世纪80年代末期的英国与澳大利亚，并于1992年首次由英国保守党提出,它是公共部门与私人企业间签订的一种长期合同（通常为25-30年），由私人部门负责对包括学校、医院等基础设施项目进行设计、建筑、融资、运营及维修（DBFO）。由于私人部门需要在项目建成后继续承担维护或运营等责任，因此PFI更像是一种长期的“服务合同”，而不能被简单归类为普通的工程合同。
非私有化是公共部门选择PFI模式的原因之一，由于政府能够继续保留项目的绝对所有权，而私人部门则会在合同期结束后交出运营权，因此备受公共部门推崇。与特许经营模式的不同之处在于，PFI项目提供的是一种融资模式，而非仅仅是资金，公共部门会在项目结束后进行支付并因此产生财政效应，而特许经营则通常由最终使用者埋单。
私人主动承担风险
对于利益相关者来说，将风险在不同部门间进行合理分配无疑是最有效率的方式。与自始至终使用纳税收入建设公共项目的传统方式不同，PFI强调私人部门的主动性，由私人部门承担项目融资、建造、运营、交付等关键风险，并在较长的时间段内从政府方收回成本及利息。这意味着政府在项目建设之初不需要支付巨额资金。
当然，将关键风险分配给私人部门并不意味着政府能充当甩手掌柜的角色，如何将风险在不同部门间进行合理分配是必须要考虑的因素。“若风险分配不合理将大幅提高私人部门成本支出，项目对投资者的吸引力也会在一定程度上有所降低，在能够利用经济规模实现节约资金的领域，公共部门有责任承担一部分风险，诸如紧急采购和保险项目等。”英国管理咨询协会解释道。
私人主动的高效性
过去，许多传统公共采购项目不是会面临超出预算的问题，就是落入交付延期的窘境。根据2003年英国国家审计办公室的统计，传统方式下的采购项目中73%会超出预算，70%有着交付延迟的问题。而在PFI模式下，公共部门只需在工程交付后按合同协议价格付款，这意味着私人部门只有按期完工才能从政府方收回投资，这使得大部分PFI项目能在预算内按时交付。英国财政部曾对61个PFI项目进行分析，发现其中89%的项目能按期交付且所有项目均未超出公共预算范围，同时，77%的公共部门管理者表示项目最终达到了预期标准。
私营部门在PFI下拥有更多自主性，如根据企业专长和技能与政府探讨项目的可行性方案，包括融资、设计、实施及后期运营，更能实现效率与创新等；而政府部门也能从复杂的基础设施项目操作中得以解脱，通过彼此间的资源整合和重新分配，提高资源的使用效率，最终达成双赢局面。
由于PFI模式下，私人部门绩效会在很大程度上决定其资本的风险程度，这使得私人部门不得不在合同的生命周期内保持服务的高标准。同时，由于公共部门仅规定项目何时交付，而私人部门能在如何交付方面拥有更多主动权。这意味着私人部门能够着眼于满足需求的创新方式，使公共建设项目适应竞争市场。
此外，有学者认为，PFI具备着带动经济增长的额外效应，由于项目引入私人资本，加速投资所带动的经济增长将大大超过传统模式下单纯通过税收支付公共设施建设。同时，私人部门在创新、项目管理技巧方面也会更胜公共部门一筹。但值得注意的是，项目的最终支付方为公共部门，用纳税人的资金支付公共设施投资会在一定程度上抵消投资所努力推动的经济增长。
风险转移的代价
一些观点认为PFI之所以在预算紧缩时期成为公共采购的宠儿，是由于政府将风险转嫁给了私人部门，使其能以较低成本借到资金。例如日本及一些欧盟国家，都是在经济不景气、政府预算赤字和债务过高，为避免通货膨胀对经济造成长期损害情况下推行PFI模式的。
然而，风险转移策略并非毫无代价。私人融资成本通常高于政府借贷，尤其在金融危机爆发后这两者间的差异更明显。一个典型的PFI项目资本成本通常超过8%，是政府长期债券利率（4%）的2倍。融资成本差异意味着公共部门需要为风险转移策略付出代价，而这笔费用最终是由纳税人埋单。
同时，公共部门还需为投资者提供一定的投资回报，这都导致PFI项目成本并不一定低于传统采购方式。而将风险转移给私人部门也并非一劳永逸，若投资者因种种原因导致无法偿贷，风险将转移到银行或其他贷款机构。
2000年前后，有关英国PFI项目成本高于其真实价值的丑闻不绝于耳，一些学者质疑PFI无非是公共部门使用的会计花招，政府不需要在项目建设之初支付费用，而这笔大额支出并未消失，只是被延迟到二三十年后由纳税人承担。此外，由于一些合同还包含项目运营后私人部门提供的维修服务，这意味着项目会在未来发生更多费用，并为下几届政府带来更大支付压力。
2008年后，由于需要面对国内经济衰退与国际金融市场动荡的双重危机，英国采用PFI模式建设新基础设施项目大幅缩减，政府认为有必要把有限的资金投入在诸如能源、宽带或交通等经济性基础设施方面，而非局限于医院、学校或监狱等社会性基础设施。
如今，英国经济形势仍不明朗，同时政府面临着巨大的财务压力，英国政府选择对原有PFI模式进行修缮，重新提出了PF2模式。然而，PF2模式是否能完美解决所有问题仍有待时间证明。与此同时，新兴经济体国家也逐渐成为PFI推广的中坚力量，如何认清PFI的优劣势，并将这种模式适应本国国情与经济发展，对于决策者来说都将十分关键。
（朱颖编译）
来源：中国政府采购报
服务合同
PFI的雏形出现于上世纪80年代末期的英国与澳大利亚，并于1992年首次由英国保守党提出,它是公共部门与私人企业间签订的一种长期合同（通常为25-30年），由私人部门负责对包括学校、医院等基础设施项目进行设计、建筑、融资、运营及维修（DBFO）。由于私人部门需要在项目建成后继续承担维护或运营等责任，因此PFI更像是一种长期的“服务合同”，而不能被简单归类为普通的工程合同。
非私有化是公共部门选择PFI模式的原因之一，由于政府能够继续保留项目的绝对所有权，而私人部门则会在合同期结束后交出运营权，因此备受公共部门推崇。与特许经营模式的不同之处在于，PFI项目提供的是一种融资模式，而非仅仅是资金，公共部门会在项目结束后进行支付并因此产生财政效应，而特许经营则通常由最终使用者埋单。
私人主动承担风险
对于利益相关者来说，将风险在不同部门间进行合理分配无疑是最有效率的方式。与自始至终使用纳税收入建设公共项目的传统方式不同，PFI强调私人部门的主动性，由私人部门承担项目融资、建造、运营、交付等关键风险，并在较长的时间段内从政府方收回成本及利息。这意味着政府在项目建设之初不需要支付巨额资金。
当然，将关键风险分配给私人部门并不意味着政府能充当甩手掌柜的角色，如何将风险在不同部门间进行合理分配是必须要考虑的因素。“若风险分配不合理将大幅提高私人部门成本支出，项目对投资者的吸引力也会在一定程度上有所降低，在能够利用经济规模实现节约资金的领域，公共部门有责任承担一部分风险，诸如紧急采购和保险项目等。”英国管理咨询协会解释道。
私人主动的高效性
过去，许多传统公共采购项目不是会面临超出预算的问题，就是落入交付延期的窘境。根据2003年英国国家审计办公室的统计，传统方式下的采购项目中73%会超出预算，70%有着交付延迟的问题。而在PFI模式下，公共部门只需在工程交付后按合同协议价格付款，这意味着私人部门只有按期完工才能从政府方收回投资，这使得大部分PFI项目能在预算内按时交付。英国财政部曾对61个PFI项目进行分析，发现其中89%的项目能按期交付且所有项目均未超出公共预算范围，同时，77%的公共部门管理者表示项目最终达到了预期标准。
私营部门在PFI下拥有更多自主性，如根据企业专长和技能与政府探讨项目的可行性方案，包括融资、设计、实施及后期运营，更能实现效率与创新等；而政府部门也能从复杂的基础设施项目操作中得以解脱，通过彼此间的资源整合和重新分配，提高资源的使用效率，最终达成双赢局面。
由于PFI模式下，私人部门绩效会在很大程度上决定其资本的风险程度，这使得私人部门不得不在合同的生命周期内保持服务的高标准。同时，由于公共部门仅规定项目何时交付，而私人部门能在如何交付方面拥有更多主动权。这意味着私人部门能够着眼于满足需求的创新方式，使公共建设项目适应竞争市场。
此外，有学者认为，PFI具备着带动经济增长的额外效应，由于项目引入私人资本，加速投资所带动的经济增长将大大超过传统模式下单纯通过税收支付公共设施建设。同时，私人部门在创新、项目管理技巧方面也会更胜公共部门一筹。但值得注意的是，项目的最终支付方为公共部门，用纳税人的资金支付公共设施投资会在一定程度上抵消投资所努力推动的经济增长。
风险转移的代价
一些观点认为PFI之所以在预算紧缩时期成为公共采购的宠儿，是由于政府将风险转嫁给了私人部门，使其能以较低成本借到资金。例如日本及一些欧盟国家，都是在经济不景气、政府预算赤字和债务过高，为避免通货膨胀对经济造成长期损害情况下推行PFI模式的。
然而，风险转移策略并非毫无代价。私人融资成本通常高于政府借贷，尤其在金融危机爆发后这两者间的差异更明显。一个典型的PFI项目资本成本通常超过8%，是政府长期债券利率（4%）的2倍。融资成本差异意味着公共部门需要为风险转移策略付出代价，而这笔费用最终是由纳税人埋单。
同时，公共部门还需为投资者提供一定的投资回报，这都导致PFI项目成本并不一定低于传统采购方式。而将风险转移给私人部门也并非一劳永逸，若投资者因种种原因导致无法偿贷，风险将转移到银行或其他贷款机构。
2000年前后，有关英国PFI项目成本高于其真实价值的丑闻不绝于耳，一些学者质疑PFI无非是公共部门使用的会计花招，政府不需要在项目建设之初支付费用，而这笔大额支出并未消失，只是被延迟到二三十年后由纳税人承担。此外，由于一些合同还包含项目运营后私人部门提供的维修服务，这意味着项目会在未来发生更多费用，并为下几届政府带来更大支付压力。
2008年后，由于需要面对国内经济衰退与国际金融市场动荡的双重危机，英国采用PFI模式建设新基础设施项目大幅缩减，政府认为有必要把有限的资金投入在诸如能源、宽带或交通等经济性基础设施方面，而非局限于医院、学校或监狱等社会性基础设施。
如今，英国经济形势仍不明朗，同时政府面临着巨大的财务压力，英国政府选择对原有PFI模式进行修缮，重新提出了PF2模式。然而，PF2模式是否能完美解决所有问题仍有待时间证明。与此同时，新兴经济体国家也逐渐成为PFI推广的中坚力量，如何认清PFI的优劣势，并将这种模式适应本国国情与经济发展，对于决策者来说都将十分关键。
（朱颖编译）
来源：中国政府采购报
