推进政府购买服务应处理好四个关系
https://www.scbid.com/index.php
发布日期：2014年02月28日
■ 王瑛
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推广政府购买服务。在政府职能转变、经济体制转轨和社会加快转型的大背景下，政府购买服务已成为处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措，被赋予了新的历史使命。当前，推进政府购买服务既要解决买什么、怎么买等内部问题，也面临着买不到、买不全等外部障碍，既面临着无比广阔、大有可为的前景，也面临着前所未有、不可预期的挑战。笔者认为，推进政府购买服务工作，要注意处理好以下几个方面的关系：
一是在“买什么”的问题上处理好“应该买”与“可以买”、“何时买”三者之间的关系。从政府购买服务的内容来看，可大致分为两种。一种是维护政府机构自身运行向社会力量购买的服务，即政府消费类服务，如：印刷、车辆保险、会议、软件开发等。另一种是政府通过向社会力量购买而向全社会或特定人群提供的公共服务，即政府提供类服务，如：教育、医疗、社区、就业培训等。确定是否“应该买”，就是要清晰界定公共服务的分类与政府购买边界，根据所购买服务的内容及特点，按照“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担”的原则加以梳理区分，既要有利于推动简政放权，防止“大包大揽”，又要确保政府全面正确履行职能，防止“卸包袱”。 确定是否“可以买”，既要经济上可行，确保包含市场生产成本和政府管理成本的政府购买成本低于政府直接生产成本；又要技术上可行，即费用和收益便于衡量，能够通过签订合同方式进行购买且能够执行，保证政府有能力对合同进行全过程控制，从而进行正确监督与评价。确定“何时买”，既要考虑我国服务业发展相对滞后的市场环境，确定市场上有社会力量可以提供可购买的服务；又要考虑体制环境，在目前可以购买的公共服务多由事业单位提供的情况下，要做好与事业单位改革的政策衔接，确保利益格局调整中的社会稳定。因此，各地可结合地方实际，按照有利于转变政府职能，有利于降低服务成本，有利于提升服务质量水平和资金效益，有利于推进相关领域改革的原则，研究制定政府购买服务的指导性目录。
二是在“如何买”的问题上处理好制度创新与原有政府采购制度规范的关系。政府购买服务，是政府以契约形式，将服务外包给社会主体，由其来完成并提供。从国际惯例来看，其购买活动应执行政府采购的法律制度规定。从我国的实践来看，政府机构自身运行所需的服务，大多已按照政府采购法的相关规定执行。而政府外包公共服务，在我国还处于探索阶段，政府购买公共服务的范围主要集中在不涉及体制矛盾和利益调整的养老助残、法律援助、技术培训、扶贫帮困、安置帮教、市政养护，以及一些新增财力安排的民生项目，如：文化下乡、河道清淤、老年人保险、环境治理等。虽然我国政府采购法对政府购买公共服务并无限制性规定，政府购买公共服务可在政府采购制度框架下进行，但现行政府采购的操作程序和相关管理制度主要是针对货物采购制定的，难以适应购买公共服务的需要。服务需求的多元性及社会发展的非均衡性，决定着政府购买服务方式的多样性，也决定了必须在按需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。这就要求针对服务采购的特殊性，研究制定服务项目采购的操作办法，在购买程序上制定一些“宽免”政策。但这些制度创新必须符合政府采购法的精神和宗旨，与现行政府采购制度框架最大限度地保持一致和衔接。可考虑在坚持大的原则不变的前提下，在财政部刚刚颁布的《政府采购非招标方式管理办法》（财政部第74号令）的基础上，对符合政府采购竞争性条件的，统一纳入采购程序，并允许适当延长项目执行期限，简化采购方式审批程序，改革并实行更为灵活的专家使用和评审制度；对不符合竞争性条件的，允许采取委托、特许经营、战略合作、公共私营合作制（Public-Private-Partnership）等合同方式进行采购。在此基础上，研究制定与之配套的采购周期、合同种类、评价制度，确保服务购买环节的顺畅高效。
三是在“向谁买”的问题上处理好有效竞争与培育市场的关系。政府购买服务的直接目标，是通过发挥市场机制作用，实现公共服务提供主体和提供方式多样化，在促进服务产业发展的同时提升公共服务绩效。但从目前来看，由于长期以来公共服务提供的单一模式，服务业整体水平不高，社会力量发展薄弱，相当一部分政府购买服务项目缺乏有效的市场竞争主体。同时，采购人的选择惯性也会成倍放大，将服务合同授予内部或关系单位，造成财政资金“体制内流动”，出现服务提供主体区域性“垄断”或者“一家独大”的局面。因而，推进政府购买服务，一方面要充分尊重市场主体地位，发挥市场机制在配置社会服务资源中的决定性作用。要着眼建立企业、机构、社会组织等各类市场主体充分竞争的交易机制，处理好服务提供稳定性、连续性和服务接续开放性的关系。特别是对一些容易形成服务提供主体固定化、垄断化的服务项目，如信息系统运维、社区服务等项目，要从机制上研究防止服务提供固定化和垄断化的政策措施，如技术信息开放、拆分项目并限制多项投标等，力求让更多的社会组织和私营部门参与公共服务的提供，从而实现公共服务的有效供给和公共资源的有效配置。另一方面，要着眼于促进服务业发展，加快制订完善事业单位分类改革、培育社会组织和服务产业的相关政策，通过合作激励、信息沟通、行政指导、服务委托等方面的创新措施，着力培育壮大各类服务的市场主体，使越来越多的企业、社会组织和其他机构成为提供公共服务的主要力量和中坚力量，从而保证政府购买服务制度的有效实施。
四是在“买得值”的问题上处理好购买主体、行业管理与监管部门之间的关系。政府购买服务工作涉及多个预算主体和行业行政管理部门，也涉及财政工作的方方面面。与货物或工程的政府采购相比，购买公共服务则要复杂得多，一是公共服务缺乏市场指标，难以度量；二是公共服务个性化强，服务效果难以统一评测。推进政府购买服务工作，必须使政府成为公共服务的精明购买者和公共利益的忠实维护者。首先，必须强化购买部门、单位在需求管理中的责任主体地位。由购买主体结合行业管理的有关要求提出购买服务的需求标准、定价机制等，并积极倡导引入专业机构、科研院所、行业协会等第三方开展对服务需求标准的研究与制定工作。通过建立规范化、标准化的服务标准体系，体现“物有所值”的价值理念，为建立服务绩效评价机制奠定基础。其次，完善政府购买服务的管理模式。要按照建立现代财政制度的要求和审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的改革方向，强化政府采购与预算管理的衔接，推动政府采购需求管理与预算经费标准、公共服务绩效标准相结合，形成政府购买服务在资金使用过程中的监管合力。进一步加强统筹协调，强化政府采购操作执行与采购需求提出部门在具体工作实施层面的业务衔接，各司其职，相互配合，做好政府购买服务工作。最后，按照“过程与实效考核并重”的原则加强履约监督与考评。不仅要重视政府主管部门的评估，更要重视服务对象的评估，还要探索引入第三方评估，如专家团评估、社会专业组织评估、公民评估等。同时，积极研究建立与预算经费指标、需求管理指标相协调的公共服务绩效评价指标体系，倒逼政府购买服务实现“物有所值”绩效目标。
（作者系财政部政府采购管理办公室主任）
来源：中国政府采购报
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推广政府购买服务。在政府职能转变、经济体制转轨和社会加快转型的大背景下，政府购买服务已成为处理政府与市场、政府与社会关系，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要改革举措，被赋予了新的历史使命。当前，推进政府购买服务既要解决买什么、怎么买等内部问题，也面临着买不到、买不全等外部障碍，既面临着无比广阔、大有可为的前景，也面临着前所未有、不可预期的挑战。笔者认为，推进政府购买服务工作，要注意处理好以下几个方面的关系：
一是在“买什么”的问题上处理好“应该买”与“可以买”、“何时买”三者之间的关系。从政府购买服务的内容来看，可大致分为两种。一种是维护政府机构自身运行向社会力量购买的服务，即政府消费类服务，如：印刷、车辆保险、会议、软件开发等。另一种是政府通过向社会力量购买而向全社会或特定人群提供的公共服务，即政府提供类服务，如：教育、医疗、社区、就业培训等。确定是否“应该买”，就是要清晰界定公共服务的分类与政府购买边界，根据所购买服务的内容及特点，按照“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担”的原则加以梳理区分，既要有利于推动简政放权，防止“大包大揽”，又要确保政府全面正确履行职能，防止“卸包袱”。 确定是否“可以买”，既要经济上可行，确保包含市场生产成本和政府管理成本的政府购买成本低于政府直接生产成本；又要技术上可行，即费用和收益便于衡量，能够通过签订合同方式进行购买且能够执行，保证政府有能力对合同进行全过程控制，从而进行正确监督与评价。确定“何时买”，既要考虑我国服务业发展相对滞后的市场环境，确定市场上有社会力量可以提供可购买的服务；又要考虑体制环境，在目前可以购买的公共服务多由事业单位提供的情况下，要做好与事业单位改革的政策衔接，确保利益格局调整中的社会稳定。因此，各地可结合地方实际，按照有利于转变政府职能，有利于降低服务成本，有利于提升服务质量水平和资金效益，有利于推进相关领域改革的原则，研究制定政府购买服务的指导性目录。
二是在“如何买”的问题上处理好制度创新与原有政府采购制度规范的关系。政府购买服务，是政府以契约形式，将服务外包给社会主体，由其来完成并提供。从国际惯例来看，其购买活动应执行政府采购的法律制度规定。从我国的实践来看，政府机构自身运行所需的服务，大多已按照政府采购法的相关规定执行。而政府外包公共服务，在我国还处于探索阶段，政府购买公共服务的范围主要集中在不涉及体制矛盾和利益调整的养老助残、法律援助、技术培训、扶贫帮困、安置帮教、市政养护，以及一些新增财力安排的民生项目，如：文化下乡、河道清淤、老年人保险、环境治理等。虽然我国政府采购法对政府购买公共服务并无限制性规定，政府购买公共服务可在政府采购制度框架下进行，但现行政府采购的操作程序和相关管理制度主要是针对货物采购制定的，难以适应购买公共服务的需要。服务需求的多元性及社会发展的非均衡性，决定着政府购买服务方式的多样性，也决定了必须在按需求进行科学分类的基础上，按照方式灵活、程序简便、竞争有效、结果评价的原则组织开展政府购买服务工作。这就要求针对服务采购的特殊性，研究制定服务项目采购的操作办法，在购买程序上制定一些“宽免”政策。但这些制度创新必须符合政府采购法的精神和宗旨，与现行政府采购制度框架最大限度地保持一致和衔接。可考虑在坚持大的原则不变的前提下，在财政部刚刚颁布的《政府采购非招标方式管理办法》（财政部第74号令）的基础上，对符合政府采购竞争性条件的，统一纳入采购程序，并允许适当延长项目执行期限，简化采购方式审批程序，改革并实行更为灵活的专家使用和评审制度；对不符合竞争性条件的，允许采取委托、特许经营、战略合作、公共私营合作制（Public-Private-Partnership）等合同方式进行采购。在此基础上，研究制定与之配套的采购周期、合同种类、评价制度，确保服务购买环节的顺畅高效。
三是在“向谁买”的问题上处理好有效竞争与培育市场的关系。政府购买服务的直接目标，是通过发挥市场机制作用，实现公共服务提供主体和提供方式多样化，在促进服务产业发展的同时提升公共服务绩效。但从目前来看，由于长期以来公共服务提供的单一模式，服务业整体水平不高，社会力量发展薄弱，相当一部分政府购买服务项目缺乏有效的市场竞争主体。同时，采购人的选择惯性也会成倍放大，将服务合同授予内部或关系单位，造成财政资金“体制内流动”，出现服务提供主体区域性“垄断”或者“一家独大”的局面。因而，推进政府购买服务，一方面要充分尊重市场主体地位，发挥市场机制在配置社会服务资源中的决定性作用。要着眼建立企业、机构、社会组织等各类市场主体充分竞争的交易机制，处理好服务提供稳定性、连续性和服务接续开放性的关系。特别是对一些容易形成服务提供主体固定化、垄断化的服务项目，如信息系统运维、社区服务等项目，要从机制上研究防止服务提供固定化和垄断化的政策措施，如技术信息开放、拆分项目并限制多项投标等，力求让更多的社会组织和私营部门参与公共服务的提供，从而实现公共服务的有效供给和公共资源的有效配置。另一方面，要着眼于促进服务业发展，加快制订完善事业单位分类改革、培育社会组织和服务产业的相关政策，通过合作激励、信息沟通、行政指导、服务委托等方面的创新措施，着力培育壮大各类服务的市场主体，使越来越多的企业、社会组织和其他机构成为提供公共服务的主要力量和中坚力量，从而保证政府购买服务制度的有效实施。
四是在“买得值”的问题上处理好购买主体、行业管理与监管部门之间的关系。政府购买服务工作涉及多个预算主体和行业行政管理部门，也涉及财政工作的方方面面。与货物或工程的政府采购相比，购买公共服务则要复杂得多，一是公共服务缺乏市场指标，难以度量；二是公共服务个性化强，服务效果难以统一评测。推进政府购买服务工作，必须使政府成为公共服务的精明购买者和公共利益的忠实维护者。首先，必须强化购买部门、单位在需求管理中的责任主体地位。由购买主体结合行业管理的有关要求提出购买服务的需求标准、定价机制等，并积极倡导引入专业机构、科研院所、行业协会等第三方开展对服务需求标准的研究与制定工作。通过建立规范化、标准化的服务标准体系，体现“物有所值”的价值理念，为建立服务绩效评价机制奠定基础。其次，完善政府购买服务的管理模式。要按照建立现代财政制度的要求和审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的改革方向，强化政府采购与预算管理的衔接，推动政府采购需求管理与预算经费标准、公共服务绩效标准相结合，形成政府购买服务在资金使用过程中的监管合力。进一步加强统筹协调，强化政府采购操作执行与采购需求提出部门在具体工作实施层面的业务衔接，各司其职，相互配合，做好政府购买服务工作。最后，按照“过程与实效考核并重”的原则加强履约监督与考评。不仅要重视政府主管部门的评估，更要重视服务对象的评估，还要探索引入第三方评估，如专家团评估、社会专业组织评估、公民评估等。同时，积极研究建立与预算经费指标、需求管理指标相协调的公共服务绩效评价指标体系，倒逼政府购买服务实现“物有所值”绩效目标。
（作者系财政部政府采购管理办公室主任）
来源：中国政府采购报
