冯俏彬
　　２０１３年９月，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，此后多地、多个部门都先后发布了本地、本部门推进政府购买服务的意见或实施方案。这表明政府购买服务这一多年来学界力倡的新型公共产品提供方式，正在由部分地区、个别部门试点向全面推进转化。可以预言，在未来一年时期内，政府购买服务将成为各政府部门转变政府职能，建设精简、高效、服务型政府的主要手段之一，也将成为我国新时期政府提供公共服务的主要方式。
　　一、当前政府购买服务中财政管理方面存在的主要问题
　　作为政府综合性管理部门，财政部门在政府购买服务中担当着重任。从当前各地出台的政府购买服务的指导意见和实施方案、媒体报道的政府购买服务的一些案例看，基本上都是以财政部门作为牵头单位，负责提出相关的操作规程和资金使用管理方面的具体要求。但仔细分析这些制度，我认为，面对勃兴的政府购买服务大潮，现行做法还有诸多待改进之处。
　　１．有的地方将政府购买服务等同于政府采购
　　从当前各地出台的政府购买服务的指导意见和实施方案看，基本上都是以财政部门作为牵头单位，就政府购买服务和原则、范围、方式——其中又特别是操作规程和资金使用管理——提出具体要求，多数情况下是直接套用现行政府采购的相关规定。必须指出，起始于１９９８年前后的政府采购制度虽然相对完善，但其中的很多规定并不适用于政府购买服务。一是政府购买服务中的“服务”无论从内涵还是外延上看，都远大于政府采购服务中的“服务”；二是以集中采购为主的政府采购也不完全适用于政府购买服务。可以预期，随着我国事业单位改制的逐渐到位和社会组织的发展壮大，教育、医疗、住房等基本公共服务也将进入政府购买服务和范围，而这些都是现行政府采购制度难于覆盖的。
　　２．现行财政管理链条中后端环节还比较乏力，不能适应大规模推行政府购买服务后的管理需要
　　一旦政府购买服务成为政府部门行政、提供公共服务的主要方式，一方面相关部门的职责和主要工作将由以前的“直接生产”转向监测其他主体生产情况、监测外包合同的执行与履约情况，从而将合同管理、绩效评价、会计报告、审计、财政问责等财政管理中的后端环节显著推升到一个非常急迫的位置。经过多年的改革与发展，我国财政支出管理已取得了重大进展，但总体而言，管理的重心仍然居于中端与前端，即预算申请和预算审查，而后端——即资金支出的效果与管理责任方面——基本上还处于起步阶段，不能很好地适应这方面的要求。
　　３．操作上“摸着石头过河”，缺乏示范性样本和规范性条文
　　从实践层面上看，我国政府购买服务尽管早已开始，但多是面散量小，停留在一些分散零星的个案上，即使近年来随着加强与创新社会管理，政府向社会组织购买服务的范围有所扩大，但各方面并未进行很好地总结，更没有在政策层面上形成规范、明确并带有一定标准化意义的操作流程。去年国务院发出倡导以来，各地积极性很高，纷纷按自己的理解开展和组织本地、本部门的政府购买服务，不仅要求不同、范围不同、相关各方的权利、责任不同，甚至在操作流程这一“共性”环节上有各不相同，过于“摸着石头过河”。尽管在我国，任何事情各地都可能有差异，但对于一个政府购买服务这样一个涉及所有地方、所有政府部门的行政方式，没有关于流程方面稳定明确的框架仍然是不可想象的。
　　二、政府购买服务形势下的财政管理新任务
　　１．准确认识政府购买服务与政府采购之间的关系
　　应当看到，在政府采购与政府购买服务之间，确有一定程度的重合，比较而言，两者的差异是十分明显的。首先，当前我国政府采购中的服务主要是针对用于政府自身消费所需要的服务，如会议、加油、维修、票务等，这类服务尽管也有一些使用要求上的具体差异，但总体而言，还是具有通用、标配的属性，由集中采购机构进行统一采购在技术上是完全可行的，而且还可收规模采购之提高经济效益的好处。但是，在广义的政府购买服务的语境下，所谓“服务”实际上是公共服务的简称，其范围、内涵、外延骤然增大，与政府采购中的服务不可同日而语。公共服务的内容不仅在具体形态上千差万别，而且各有各的技术标准、质量要求、专业性极强，集中采购机构很难进行如此差别极大、技术性极强的采购。就价格而言，针对居家养老的单位服务价格可能只有数十元、数百元，而针对教育、医疗、社保等的价格标的则多可能跃上千万级别，以购买金额作为是否纳入政府采购的标准显然也不完全合适。事实上，这正是广义的公共采购与我国当前较为狭窄的政府采购之间的区别所在。
　　简言之，前者涉及所有政府部门的行政方式和行政行为，后者则主要涉及财政部门；后者可以主要采用集中采购的方式，而前者却更适合于分散采购。分散采购下如何制定规则、流程、明确责任、加强监管，防止浪费贪腐，则是新形势下整个政府管理、财政管理需要重新面对的老问题。
　　２．抓住机遇，加快完善后端环节的制度建设，解决财政管理中“最后一公里”难题
　　政府购买服务为深入推进财政资金的全过程管理带来重大历史性机遇。财政部门应当跳出传统的资金分配、政府采购主题，而更多地将注意力集中在制定、完善适用于各部门购买服务的资金规范上。围绕提高绩效这一主题，形成和出台一系列以结果为导向的新型预算资金分配制度、绩效评估制度、审计制度、财务报告制度和财政问责制度等，构建完整的财政支出管理链条，包括从提起资金需求开始，到预算审查、资金获得、预算支出、财务报告、绩效评估、审计、问责等每一个环节。特别重要的是，要利用政府购买服务这一机遇重点加强绩效评估、审计、会计报告和财政问责等后端管理环节建设工作。只有如此，方有望解决财政管理中“最后一公里”难题。
　　３．尽快制定政府购买服务的最佳实践指南
　　政府购买服务在我国固然是一个新鲜事物，但如果我们放宽视野，就可以发现，在一些发达的市场经济国家，政府购买服务已有数十年的历史了，理论和实践两方面都已经十分成熟。此外，国际上还有多个民间或学术团体，都在不定期或定期地总结、提炼出政府购买服务的最佳实践指南，供各成员参考、借鉴。在我国深入推进政府购买服务的实践中，完全可以对此进行充分的学习和借鉴，避免各地“摸着石头过河”、付出高昂的学习成本，甚至在一哄而上中形成某些纠正起来耗时费力、尾大难掉的弊端。财政部门应当组织力量对国内外政府购买服务的经验、做法进行比较、总结和提炼，对国内各地的政府购买实践进行重点追踪，建立案例库，制定非强制性的政府购买服务最佳实践指南，为各个部门进行政府购买提供非约束性的指导，力争使这项工作从一开始起就处于较高的起点上。
　　总之，政府为一种新型的公共服务提供方式，对于财政管理而言，既有一脉相承的方面，但更多的则是新形势下的新任务。需要准确地认清财政部门在政府购买服务中的位置与作用，准确识别哪些可为、哪些该为，一方面才能为“怎样作为”提供思想指南，另一方面推动财政管理始终适合我国政府管理的新形势、新需要，充分发挥财政作为政府综合和牵头部门在全面深化改革中“牵一发而动全身”的核心作用。
　　（作者单位：国家行政学院经济学部）

来源：中国经济时报